18.8.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 202/1

I—XI

1—11

1—5

6—7

8—11

12—43

12—17

18—19

20—22

23—29

30—32

33—43

34

35—37

38—39

40—41

42—43

44—65

44

45—50

51—55

56—61

57—58

59—60

61

62—65

66—72

73—94

74—88

89—92

93

94

AFIS

Petostentorjunnan tietojärjestelmä (Anti-fraud Information System)

CMS

Tapausten hallintajärjestelmä (Case Management System)

ECR

Sähköinen tiedonantojärjestelmä (Electronic Communications Registry)

EU

Euroopan unioni

IDOC

Komission tutkinta- ja kurinpitoelin (Investigation and Discipline Office of the Commission)

OLAF

Euroopan petostentorjuntavirasto

UCLAF

Petostentorjunnan koordinointiyksikkö

I.

Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) perustettiin petostentorjunnan koordinointiyksikön (UCLAF) tilalle huhtikuussa 1999; viraston asemaa lujitettiin ja sen toiminta-ala ulotettiin Euroopan unionin kaikkiin toimielimiin ja elimiin. Viraston perustaminen oli työlästä etenkin sen edeltäjältä siirtyneiden tapausten sekavuuden takia. Rakenteellisen uudistuksen vaikutukset alkoivat näkyä vasta vuoden 2003 lopulla. Lukuisat tutkimusten hallinnointinäkökohdat edellyttivät kuitenkin parannusta vielä vuoden 2004 puolivälissä.

II.

Viraston kaksijakoinen asema — tutkintatoimien riippumattomuus mutta komission alaisuus muiden toimintojen osalta — ei ole vaarantanut tutkintatehtävän riippumattomuutta. Viraston kuuluminen komissioon on tarjonnut laajan hallinnollisen ja logistisen tuen, ja se on voinut myös hyödyntää petostentorjuntaa koskevia säännöksiä komission yksiköiden tueksi. Viraston asemaa ei siis ole tarpeen muuttaa (1).

III.

Virastolla on riittävät resurssit tutkinnan käynnistämiseen kaikkien sille esitettävien vakavien ilmiantojen kohdalla. Sen tutkintamenettelyihinsä kohdistamat tärkeysjärjestykset ovat teoreettisia.

IV.

Virasto ei erota riittävän hyvin toisistaan tutkintaa (sisäistä tai ulkoista) ja tuki- ja koordinointitoimia. Kuhunkin tapaukseen liittyvät tehtävät ovat hyvin erilaisia, joten toimien yhdistäminen hankaloittaa resurssien hallintaa.

V.

Kanslian sekä tutkittavien tapausten hallinnointia varten perustetun tietojärjestelmän myötä toimet on kyetty rekisteröimään aiempaa paremmin ja vastuualueet on kyetty tarkentamaan, mutta johdon suorittama valvonta on ollut riittämätöntä, minkä seurauksena tapausten käsittelyssä on ollut pahoja viivästyksiä, esitetyt kertomukset ovat sisältäneet niukasti päätelmiä ja tulokset ovat olleet vaikeasti määritettävissä. Aiheettomien viivästyksien välttämiseksi olisi heti tutkinnan aloittamisen yhteydessä vahvistettava noudatettavat määräajat.

VI.

Tutkinnan valmistelu ja seuranta on liian usein ollut alkeellista. Tutkijat ovat määritelleet heikosti tavoitteet tarvittavien todisteiden ja resurssien osalta. Jäsenvaltioiden kanssa tehtävä yhteistyö edellyttää tullialaa lukuun ottamatta vielä huomattavasti työtä sekä suoran että yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tapahtuvan hallinnoinnin alalla.

VII.

Viraston toimintaa koskeva raportointi on viime aikoina parantunut, mutta tiedot ovat keskittyneet enemmän aloitettujen toimien määrään kuin varsinaisiin tuloksiin — todellisuudessa takaisin perittyihin väärinkäytettyihin varoihin tai petosten tekijöihin kohdistettuihin kurinpidollisiin tai rikosoikeudellisiin seuraamuksiin. Asianmukaisiin indikaattoreihin pohjautuvaa tulosten arviointijärjestelmää on vielä lujitettava.

VIII.

Vuonna 2001 aloitetut toimet, joiden avulla virastoon oli määrä hankkia tutkintatehtäviin pätevää henkilöstöä, ovat tulleet tiensä päähän. Useiden toimihenkilöiden sopimuksia ei voida jatkaa tietyn ajanjakson kuluttua (tapauskohtaisesti kuudesta kahdeksaan vuotta), mikä heikentää vastedes tietämyksen vakiinnuttamista. Viraston koulutustoimet ovat näissä olosuhteissa olleet riittämättömiä.

IX.

Käynnissä olevien tutkintatoimien laillisuuden ja tutkinnan kohteena olevien henkilöiden yksilönoikeuksien kunnioittamisen riippumatonta valvontaa ei ole varmistettu. Tutkintatoimien selkeän kodifioinnin puuttuminen voi johtaa oikeuskäsittelyihin. Asiaa koskevat säännökset ovat riittämättömiä.

X.

Viraston ja sen valvontakomitean väliset suhteet ovat vaikeat. Viraston johtamis- ja hallinnointirakenteita koskevat säännökset on otettava tehokkaaseen tarkasteluun.

XI.

Virastolle annetut tehtävät olisi käytävä perusteellisesti uudelleen läpi, jotta voitaisiin välttää viraston toiminnan hajaantuminen sellaisiin petostentorjuntaan liittyviin toimiin, jotka eivät liity suoraan tutkintaan, ja jotta voitaisiin varmistaa, että kaikki resurssit suunnataan tehokkaaseen toimintaan Euroopan unionin taloudellisia etuja vahingoittavien petosten torjumiseksi. Viraston toimintojen keskittäminen uudelleen tutkintatehtävään mahdollistaisi sen resurssien hyödyntämisen siten, että tutkinnat voitaisiin kohdentaa aloille, joilla petosriskejä pidetään pahimpina.

1.

Perustamalla Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) (2) yhteisön toimielimet halusivat tehostaa Euroopan unionin taloudellisia etuja vahingoittavien laittomien toimien torjuntaa. Virastolle myönnettiin edeltäjiinsä nähden uusia toimivaltuuksia (3), jotka liittyvät etenkin hallinnollisten tutkimusten suorittamiseen kaikissa Euroopan unionin toimielimissä ja elimissä. Tutkintatehtävää lujitettiin takaamalla kyseisen toiminnan riippumattomuus. Riippumattomuuden tueksi perustettiin puolestaan yhteisön toimielinten ja elinten ulkopuolisista henkilöistä koostuva valvontakomitea. Viraston johtaja, joka aloitti tehtävässään maaliskuussa 2000, sai valtuudet yksiköidensä henkilöstön nimittämiseen; tavoitteena oli kyetä vastaamaan paremmin viraston erityisiin tutkintatarpeisiin.

2.

OLAFin tutkintatehtävää korostaen (ks. kohta 12) komissio antoi viraston tehtäväksi myös useita Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyviä toimintoja (4). Kyseiset toiminnot, joista osa on koottu viraston yhteisön palvelukeskukseksi nimeämään kokonaisuuteen, kattavat seuraavat osa-alueet:

Lainsäädännössä ei ole määritetty kuvattujen toimintojen välistä tärkeysjärjestystä.

3.

Virasto toimii monimutkaisessa toimielinjärjestelmässä useiden muiden, suoraan tai epäsuorasti petostentorjunnan kanssa tekemisissä olevien toimijoiden keskuudessa. Toimivaltuuksien jako kyseisten toimijoiden välillä ei ole aina tarkkaa, mikä aiheuttaa samanaikaisesti päällekkäisyyksien sekä puutteiden riskin. Mainitut toimijat voidaan jakaa kolmeen alaryhmään:

4.

Jäsenvaltiot hallinnoivat noin 80:tä prosenttia Euroopan unionin menoista, joten viraston on — ilmeisistä tehokkuussyistä — tehtävä tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa (esimerkiksi poliisi, tulli ja oikeusviranomaiset). Tämä tarve mutkistaa viraston tehtävää. Jäsenvaltioiden tehtävänä on rikosoikeudenkäynnin käynnistäminen tarpeen vaatiessa. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien erilaisuus hankaloittaa viraston tehtävää entisestään.

5.

OLAF on uusi elin, mutta se on joutunut jatkamaan edeltäjänsä UCLAFin aloittamia toimia. OLAF sai käsiteltäväkseen noin 1 400 jo käynnissä olevaa tapausta (6), mikä on erittäin raskas perintö useiden tutkimusten epäjärjestelmällisen hallinnoinnin takia (7). Samaan aikaan UCLAFin henkilöstö siirrettiin kerralla virastoon, mikä rajoitti uuden johtajan toimintamahdollisuuksia vuonna 2001 tapahtuneisiin henkilöstötaulukon muutoksiin asti (8).

6.

Viraston asema on kaksijakoinen: se suorittaa tutkimuksensa itsenäisesti, mutta toimii muiden tehtäviensä osalta komission alaisuudessa. Kaksijakoinen asema ei ole vaarantanut tutkintatehtävän riippumattomuutta, ja siihen liittyy tiettyjä etuja. Oikeudellisesti tarkasteltuna virasto on osa komissiota, ja se on voinut käyttää komission toimivaltuuksia etenkin jäsenvaltioissa paikan päällä erilaisten yleisten ja alakohtaisten asetusten nojalla toimitettavien tarkastusten yhteydessä (9). Komissioon kuuluminen on helpottanut myös OLAFin käytännön toimintaa, kun se on voinut pyytää hallinnollista tukea muilta komission yksiköiltä.

7.

Viraston organisaatiokaavio toukokuulta 2004 on esitetty liitteessä I. Vuodesta 2001 alkaen viraston henkilöstötaulukkoon on kuulunut noin 300 tointa; määrä on kaksinkertainen UCLAFiin verrattuna (10). Vuonna 2004 tutkintajaostoon (jaosto B) kuului 126 tutkijaa (11) ja 13 hallinnolliseen henkilöstöön kuuluvaa. Loput 193 tointa jakaantuvat viraston muiden yksiköiden kesken, joihin kuuluvat menettelytavoista, lainsäädäntökysymyksistä ja oikeusasioista vastaavat yksiköt (jaosto A) sekä tiedusteluista, toimintastrategioista ja tukipalveluista vastaavat yksiköt (jaosto C).

8.

Tarkastuksen tavoitteena oli OLAFin hallinnoinnin laadullinen arviointi tutkinnan alalla; arvioinnin kohteena olivat seuraavat kysymykset:

Viraston toimien lopullista vaikuttavuutta ei kyetty arvioimaan, koska tutkinnan konkreettisia seurauksia koskevat tiedot eivät olleet riittävän luotettavia.

9.

Tilintarkastustuomioistuimen kertomus täydentää komission huhtikuussa 2003 esittämää arviointia, joka painottui viraston toimintaa koskeviin oikeussääntöihin (12). Kertomus täydentää myös komission lokakuussa 2004 esittämää toista, määrällisempää arviointia (13).

10.

Vuoden 2004 huhtikuun ja lokakuun välisenä aikana toimitetun tarkastuksen lähtökohdaksi otettiin viraston tutkintatoimien osalta tilintarkastustuomioistuimen aiemmin esittämät huomautukset (14). Tarkastus kohdistui sovellettaviin järjestelmiin, rakenteisiin ja henkilöstösäännöksiin. Tarkastelun kohteeksi otettiin myös sellaisten OLAFin yksiköiden toiminta, jotka eivät vastaa suoraan tutkinnasta. Tarkastus kohdistui viraston viimeaikaiseen organisaatioon ja vuoden 2003 lopulla toteutetuista tai päätetyistä toimista poimittuun 117 tapahtuman otokseen; kävi kuitenkin ilmi, että tuolloin virastolla oli vielä käynnissä lukuisien sen edeltäjän toteuttamien toimien selvittäminen ja että vuosien 2002—2003 välisenä aikana käynnistetyt uudelleenjärjestelyt alkoivat vasta tuottaa ensimmäisiä tuloksia. Tarkastuksen yhteydessä havaitut puutteet on esitetty liitteessä II.

11.

Tämä kertomus laadittiin komission esitettyä OLAFin tutkimuksia koskevan asetuksen tarkistamista (15). Tilintarkastustuomioistuin on antanut asiaa koskevan lausunnon, jossa on otettu huomioon tarkastukseen perustuvat päätelmät ja suositukset.

12.

Koordinointitoimien ulkopuolella asetuksessa (EY) N:o 1073/1999 erotetaan toisistaan ulkoiset tutkimukset (3 artikla) ja sisäiset tutkimukset (4 artikla). Virasto puolestaan jakaa tapaukset viiteen eri ryhmään:

13.

Aktiivisessa tutkintavaiheessa oleviin tapauksiin (475 tapausta 30. syyskuuta 2004) kuuluvat varsinaiset tutkimukset (252) sekä tuki- ja koordinointitoimet (223). Koordinointitoimet ovat yleisiä etenkin tulojen sekä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitujen menojen kohdalla. Tarkastuksessa tulli- ja kauppa-alalla tarkastetuista 23 tapauksesta neljän kohdalla tutkimusten suorittajana oli virasto.

14.

Tutkimusten ja tuki- ja koordinointitoimien kokoaminen tutkimusjaostossa samojen yksiköiden suoritettavaksi hankaloittaa resurssien hallintaa. Viraston tehtävät tutkimuksissa ja tuki- ja koordinointitoimissa poikkeavat olennaisesti toisistaan. Tutkimusten yhteydessä jokainen menettelyvaihe on dokumentoitava, perusteltava ja rekisteröitävä siten, että aineistoa voidaan käyttää todisteena oikeusviranomaisille. Tuki- ja koordinointitoimien yhteydessä viraston on tuettava kansallisia viranomaisia nopeasti ja tehokkaasti, mutta sen tehtävänä ei ole asioiden valmistelu oikeuskäsittelyä varten. Tällaisissa tapauksissa tutkintamenettelyiden käyttö ei ole aina aiheellista. Tutkintamenettelyiden käyttö vie resursseja, jotka voitaisiin suunnata tutkimuksiin, ja aiheuttaa riskin tehtävien päällekkäisyydestä seurantayksiköiden vastuulle kuuluvien tiettyjen vastuualueiden kanssa.

15.

Virasto voi suorittaa ainoastaan hallinnollisia tutkimuksia. Näin ollen se ei voi suorittaa tehtäviä, jotka edellyttävät poliisivaltuuksia. Virasto voi esimerkiksi kopioida asiakirjoja taloudellisten toimijoiden tiloissa, mutta se ei voi tutkia omistajien tai henkilöstön koteja, vaikka sillä olisi merkittäviä todisteita. Virasto ei voi myöskään tutkia taloudellisen toimijan tai yksityishenkilön tilejä, vaikka kyseessä olisi yhteisön toimielimen tai elimen toimihenkilö. Tutkintatoimiin, joihin virasto voi ryhtyä, liittyy näin ollen selkeitä rajoituksia, jotka vaikuttavat viraston päätelmien laajuuteen. Tutkintavaiheen tehokkuus saattaa käytännössä heikentyä myös, jos jäsenvaltiot eivät toimita pyydettyä tukea virastolle.

16.

Viraston tutkimukset käynnistyvät yleensä kolmansilta osapuolilta tulevien tietojen perusteella. Kyseessä ovat komission yksiköiltä, muilta EU:n toimielimiltä, jäsenvaltioiden viranomaisilta, yksityishenkilöiltä tai taloudellisilta toimijoilta tulevat ilmiannot. Kun tiedot on saatu, viraston rekistereihin avataan uusi tiedosto (16). Tutkintaan kuuluu kolme päävaihetta:

Taulukko 1

Tapaukset vaiheittain jaoteltuina syyskuun 2004 lopussa

17.

Viraston vuonna 2002 perustama tapausten hallintajärjestelmä (CMS, Case management system) helpotti tutkittavana olevien tapausten rekisteröintiä (19). Järjestelmää parannettiin vuonna 2003, mutta sen tietoihin on suhtauduttava varauksella, sillä tarkastuksessa kävi ilmi, että useiden tiedostojen käsittelyyn tai päivittämiseen liittyy viiveitä ja että niissä olevat taloudelliset tiedot eivät ole yhdenmukaisia eivätkä aina todennettuja. Tapauksia saatetaan luokitella tutkintavaiheessa oleviksi toimiksi, vaikka tutkintatoimia ei enää olisi käynnissä ja tapausten käsittely on saatettu lopettaa seurantatoimin tai ilman seurantaa. Tapauksien käsittely on saatettu myös päättää ilman että kyseessä olevia summia on määritetty. Tietyissä tapauksissa kävi ilmi, että tutkijat olivat lykänneet tutkinnan päättämistä voidakseen huolehtia itse tapausten seurannasta, vaikka se ei periaatteessa ole heidän tehtävänsä.

18.

OLAFin johdon ilmoittaman menettelytavan mukaan etusijalle asetetaan sisäiset tutkimukset sekä lähinnä laajentumista koskeviin välittömiin menoihin liittyvät tutkimukset.

19.

Käytännössä viraston resurssit riittävät kaikkien sille esitettyjen vakavien ilmiantojen tutkimiseen eikä sen tarvitse valita, mitkä tapaukset voidaan tutkia. Taulukossa 2 on eritelty ilmiantojen kuukausittainen määrä aloittain.

Taulukko 2

Virastolle esitettyjen ilmiantojen määrä elokuusta 2003 syyskuuhun 2004

20.

Virasto on yleisesti ottaen lyhentänyt arviointeihin käytettävää aikaa huomattavasti vahvistamalla arvioinnilleen kahden viikon määräajan, joka alkaa arvioijan nimittämisestä. Yli neljä kuukautta käynnissä olleiden arviointien osuus väheni huomattavasti lokakuun 2002 ja syyskuun 2004 välisenä aikana — 62 prosentista 35 prosenttiin — mutta niiden lukumäärä oli vieläkin 68. Kun kyse on aloista, joilla arviointikertomuksen laadintaan tarvittava aineisto on hankittava yhteisön elinten ulkopuolelta, kahden viikon määräaika vaikuttaa liian lyhyeltä (20). Suurimmassa osassa tutkituista arvioinneista tutkinnan aloittamispäätökset vaikuttivat perustelluilta viraston soveltamien kriteereiden avulla arvioituna. Tarkastus kuitenkin osoitti, että tietyissä käytännöissä (ks. liite II) on parantamisen varaa:

21.

Talouspetosten pitäisi olla viraston ensisijaisen kiinnostuksen kohteena, mutta käytännössä rikosasiat on usein asetettu etusijalle. Mahdollista taloudellista vaikutusta, jonka perusteella olisi voitu asettaa tutkinnan tavoitteet, kuten väärinkäytettyjen varojen selvittäminen, pidettiin toissijaisena.

22.

On tosiasia, että OLAFin tutkimukset ovat luonteeltaan sellaisia, että kaikkia niiden eri vaiheisiin liittyviä näkökohtia ei voida ennakoida, mutta resurssien hukkaamisriskin välttämiseksi on kuitenkin hyödyllistä pyrkiä hahmottamaan tutkimusten organisoinnin ja suunnittelun laajat linjat. Arviointikertomuksiin on usein sisältynyt vain summittaista suunnittelua, jota ei tutkinnan myöhemmässäkään vaiheessa ole korvattu yksityiskohtaisemmilla työsuunnitelmilla. Kävi myös ilmi, että jotkin arvioinnit olisivat olleet onnistuneempia, jos seurantayksiköitä ja tuomioistuinasioiden yksikköä olisi kuultu alusta alkaen tutkinnan tavoitteiden, olemassaolevien vaihtoehtojen ja tarvittavien resurssien osalta. Joissakin tapauksissa myös jaoston C (analyysit ja tiedonhankinta) kuuleminen olisi saattanut auttaa arvioijia hyödyntämään paremmin käytettävissä olevia tiedonhankintavälineitä (ks. liite II).

23.

Lokakuussa 2002 oli 51 prosenttia tutkimuksista ollut käynnissä yli vuoden ajan, mutta syyskuussa 2004 vastaava määrä oli jo 62 prosenttia. Näin oli siitä huolimatta, että tutkimusten keskimääräinen kesto oli lyhentynyt vanhojen UCLAFin tapausten selvittämisen myötä. Viivästyksien syynä oli usein — kuten arviointienkin kohdalla — aika, jonka jäsenvaltiot tarvitsevat viraston pyytämän aineiston toimittamiseen (21) (ks. liite II). Viivästyksiä aiheutti myös se, että OLAF on soveltanut viestinnässään muiden komission yksiköiden tapaan usein byrokraattista lähestymistapaa, mistä on ollut seurauksena pitkiä pysähtyneitä jaksoja, jotka olisi voitu välttää tekemällä käynnit kyseisiin yksiköihin. Tarkastus osoitti, että joidenkin viivästysten taustalla oli tutkijoiden vaatimaton vauhti; asetuksen (EY) N:o 1073/1999 6 artiklan 5 kohdassa kuitenkin edellytetään, että viraston tutkimukset toteutetaan ”keskeytyksettä”.

24.

Viraston johto on valvonut vain vähän tutkimusten kestoa. Olisi voinut olettaa, että tutkinta-asiakirjat selittävät ja perustelevat viiveet, mutta näin ei kuitenkaan ollut. Viraston on toimitettava valvontakomitealle yhdeksän tutkintakuukauden jälkeen kertomus, jonka avulla saadaan joitakin tietoja, mutta tämän jälkeen virastolla ei ole mitään velvoitetta viivästysten selittämiseen niiden kestosta riippumatta; sen ei tarvitse raportoida säännöllisesti edes johtokunnalle. Useissa tapauksissa viivästykset ovat vailla selitystä.

25.

Arviointikertomuksissa tutkimukset luokitellaan lähinnä niiden kiireellisyyden mukaan. Luokittelun vaikutus töiden jatkoon ei ole selkeä. Tutkintaan suunnattavia resursseja tai määräaikoja, joiden kuluessa tehtävät on niiden kiireellisyyden mukaan suoritettava, koskevaa sääntöä ei itse asiassa ole.

26.

Tutkijoiden ajankäytön rekisteröinti on olennainen väline tutkinnan suorittamisen valvonnassa. Tilintarkastustuomioistuin on jo ehdottanut tällaisen järjestelmän käyttöönottoa, mutta virastolla ei ole sellaista edelleenkään käytössään (22). Jaostolla B ei sitä paitsi ole yleistä tutkijoiden työmäärän arviointivälinettä.

27.

Viraston tutkimuksia on haitannut tutkinta-asiakirjojen kodifioinnin puuttuminen, mikä on kuitenkin tarpeen niin tutkijoiden kuin tutkinnan kohteidenkin kannalta (23) etenkin sisäisten tutkimusten yhteydessä. Koodeksin puuttumiseen liittyy kaksinkertainen riski: ensinnäkin riski tutkintavaiheessa tutkinnan kohteena olevien henkilöiden kanssa ilmenevistä menettelyristiriidoista ja toiseksi riski siitä, että tutkinnan perusteella aloitetut oikeuskäsittelyt epäonnistuvat, koska avoimuuden ja kontradiktorisuuden periaatteiden soveltamisen varmistamista koskevia menettelyjä ei ole noudatettu (24).

28.

Yleisemmällä tasolla tutkimuksia koskenut otos osoitti — arviointeja koskeneen otoksen tapaan — että OLAFin varsinainen tutkintatyö oli useissa tapauksissa melko rajallista. On poikkeuksellista, että virasto käyttää valtuuksiaan tehdä tutkimuksia paikan päällä, kuulla todistajia tai kuulustella epäiltyjä. Virasto on tukeutunut mainittuihin erityisiin tutkintamenetelmiin eniten tullialalla. Sitä vastoin se turvautuu melko usein tiettyjen jäsenvaltioiden — etenkin Italian — kohdalla kyseisten maiden tutkintayksiköille esitettäviin tietopyyntöihin. Yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitujen menojen kohdalla virasto pyytää yleensä tarpeellisena pitämänsä aineiston, tutkii ja analysoi sen ja käy tarvittaessa paikan päällä (25). Jopa suoraan hallinnoitujen menojen tapauksessa, joiden osalta virasto on pääasiallinen tutkija, viraston toiminta typistyy usein hallinnoinnista vastaavilta komission yksiköiltä kerätyn aineiston analysointiin, joka perustuu lähinnä rahoitussopimusten perusteella valtuutettujen riippumattomien tarkastajien kertomuksiin. Tällaisessa tapauksessa virasto kokoaa ja selvittää jäsenvaltioiden oikeusviranomaisille toimitettavat aineistoon kuuluvat tositteet, mutta ei kuitenkaan hanki lisätodisteita hallinnointiyksiköiden hallussa jo olleisiin todisteisiin. Aineiston kokoaminen on useimmiten tapahtunut tuomioistuinasioiden yksikön avulla.

29.

Viraston on kyettävä laatimaan tutkimusten loppukertomukset oikeudellisten menettelyiden puitteissa. Jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä hallinnoitavien toimien yhteydessä kertomukset osoitetaan jäsenvaltioiden hallintoviranomaisille (esimerkiksi tullit ja maksajavirastot). Kertomusten perustelujen on näin ollen oltava selkeitä ja päätelmien asianmukaisia, tarkkoja ja punnittuja. Useissa tutkittuun otokseen kuuluneissa tapauksissa ilmeni, että loppukertomusten laadussa oli toivomisen varaa. Yleisin puute liittyi petosten rahamääräiseen arviointiin, vaikka tutkimukset kohdistuvat useimmiten varojen väärinkäyttöön.

30.

OLAF jakaa seurannan viiteen eri tyyppiin:

31.

Seurantaan todellisuudessa käytetty aika oli vaikeasti arvioitavissa. Saadut viitteet kuitenkin osoittavat, että kyseessä ei ole asianomaisten yksiköiden pääasiallinen toiminta. Viraston suorittaman seurannan tuoma arvonlisä osoittautui yleisesti ottaen heikoksi etenkin koordinoinnin ja tuen kohdalla (ks. liite II). Taloudellisen seurannan osalta viraston tehtävän tulisi rajoittua perittävien määrien vahvistamiseen. Kun tästä on huolehdittu, on operatiivisten pääosastojen tulojen ja menojen hyväksyjien sekä jäsenvaltioiden viranomaisten tehtävänä lähettää perintämääräykset ja varmistaa maksujen suorittaminen määräajan loppuun mennessä. Budjettipääosaston tehtävänä on puolestaan huolehtia perintämääräysten kirjaamisesta heti lähettämisen yhteydessä sekä valvoa, että tulojen ja menojen hyväksyjät noudattavat maksujen erääntymisaikataulua. Mikäli he laiminlyövät kyseisen velvollisuuden, budjettipääosaston on turvauduttava tutkinta- ja kurinpitoelimeen. Perittävien määrien vahvistamista pidemmälle menevä OLAFin toiminta on näin ollen suurelta osin päällekkäistä tulojen ja menojen hyväksyjien tehtävien kanssa.

32.

Viraston vastuulle kuuluu keskinäiseen avunantoon perustuvan menettelyn yhteydessä tulli- ja maatalousalaa koskeva seuranta (27), joka ei ole ollut järjestelmällistä. Virasto ei ole vahvistanut sääntöä, jonka perusteella se seuraisi jatkuvasti ja yhtenäisesti jäsenvaltioilta keskinäisen avunannon puitteissa pyydetyn tuen osalta tapahtunutta edistystä; aloitettujen toimien tulokset on lisäksi eritelty huonosti.

33.

Edeltävissä kohdissa esitetyt heikkoudet nostavat esiin kysymyksen viraston laadunvalvontajärjestelmien vaikuttavuudesta.

34.

OLAFin käsikirjassa määritetään viraston jokaisen yksikön toiminta sekä suurin osa sovellettavista hallinnollisista menettelyistä. Vain vähäinen osa käsikirjasta koskee tutkintaa; kyseisessä osassa luetellaan olemassa olevat käytännöt viittaamalla lähinnä tapausten hallintajärjestelmään (CMS) kuuluviin käsittelyvaiheisiin. Toimiin liittyvien puhtaasti oikeudellisten näkökohtien käsittelyyn on suunnattu suhteettoman suuri huomio organisaatioon ja tutkimusten suorittamiseen liittyvien käytännön näkökohtien kustannuksella; liian vähäiselle huomiolle on jäänyt myös toimiin osallistuvilta eri tahoilta — esimerkiksi jäsenvaltioiden yksiköiltä ja ennen kaikkea viraston johdolta — odotettu rooli. Johtokunnan rooli — tutkimusten hallinnoinnin olennainen osatekijä — olisi selitettävä erityisen tarkasti.

35.

OLAFille siirtyi UCLAFin organisaatiokulttuuri, jossa tutkijat suorittivat suurimman osan tutkinnasta itsenäisesti ilman varsinaista valvontaa. Tutkinnan salassapito on tarpeen tutkimuksia haittaavien paineiden välttämiseksi, mutta aivan yhtä tärkeää on, että tutkinnasta vastaavan viraston johto suorittaa valvontaa, jonka tarkoituksena on tutkijan tavoitteissa pysymisen lisäksi sen tarkistaminen, että toimet etenevät tavanomaisia menettelyjä noudattaen. Näin ei ole aina ollut. Valvonta on välttämätöntä myös resurssien asianmukaisen hyödyntämisen varmistamiseksi.

36.

Tapausten hallinnointijärjestelmä (CMS) ja kanslian perustaminen toivat mukanaan järjestyksen, joka oli aiemmin puuttunut tutkinta-aineistojen rekisteröinnistä, fyysisestä sijoittamisesta ja rakenteesta. Järjestelmä on kuitenkin vielä muutettava varsinaiseksi hallinnointivälineeksi, jonka avulla tutkintajaoston johto on paremmin selvillä vastuulleen kuuluvista toimista, pystyy paremmin valmistelemaan aloitettavat toimet ja varmistamaan niiden toteuttamisen viipymättä. Tässä yhteydessä tutkintajaoston kaikissa yksiköissä olisi otettava käyttöön kuukausittaiseen seurantaan käytettävät seurantakaaviot, jotka ovat olleet kokeiluluonteisessa käytössä osassa kyseisistä yksiköistä; kaavioiden avulla seurattaisiin sekä tutkijoiden työmäärää että päätettyjen tutkimusten todellisia taloudellisia vaikutuksia.

37.

Tutkintatuloksia hallinnoidaan huonosti. Pelkkä seurannan aloittaminen ei kanna konkreettisiin tuloksiin (28) (perintään tai rikosoikeudelliseen tai kurinpidolliseen seuraamukseen). Toisin sanoen seurannan aloittaminen ei ole tulosten tae. Merkittävää ei ole myöskään tapausten siirtäminen oikeusviranomaisille. Kansalliset viranomaiset saattavat itse asiassa pitää viraston esittämiä todisteita riittämättöminä, ja rikkomuksen perustana olevat tosiseikat saattavat vanhentua. Jos virasto on sisäisten tutkimusten yhteydessä saanut kerättyä todisteita yhteisön toimielinten tai elinten toimihenkilöiden rikkomuksista, tapauksia on usein ollut erittäin vaikea saada kyseisten elinten toimipaikkana olevien maiden oikeusviranomaisten tutkittavaksi (29); tämä voi johtua siitä, että kyseisillä viranomaisilla ei ole selkeitä menettelyjä kyseisten tapausten siirtämisestä tuomioistuinkäsittelyyn tai siitä, että ne eivät aseta tapauksia etusijalle viraston toiveiden mukaan (30). Brysselissä ja Luxemburgissa — toimielinten pääasiallisissa toimipaikoissa — olisi hyödyllistä, jos virasto täsmentäisi noudatettavat käytännön menettelytavat uudelleen kyseisille oikeusviranomaisille, jotta siirrettävät tapaukset eivät enää katoaisi näkyvistä. Toimielimet tai elimet eivät sitä paitsi aina noudata viraston kurinpidollisia suosituksia.

38.

Sisäisen tarkastuksen yksikkö, jossa on kaksi väliaikaista toimihenkilöä, toimii suoraan viraston johtajan alaisuudessa. Yksikön pääasiallisena tehtävänä on ilmoittaa johtajalle sisäisen valvonnan menettelyiden vaikuttavuudesta. Vuonna 2001 perustetun yksikön toimet ovat alusta lähtien keskittyneet lähinnä viraston hallinnointia ja sen tutkimusten ulkopuolista toimintaa koskeviin näkökohtiin. Sitä on pyydetty myös erilaisiin johdon tukitehtäviin sekä tukemaan Eurostat-tapaukseen liittyvien asiakirjojen käsittelyyn heinäkuusta 2003 alkaen perustettua työryhmää.

39.

Sisäisen tarkastuksen yksikkö ei ole antanut ainoatakaan tutkimustoimintaa koskevaa kertomusta, jossa olisi arvioitu tapausten hallintajärjestelmän moitteetonta toimintaa tai tulosindikaattoreiden luotettavuutta ja asianmukaisuutta. Sisäisen tarkastuksen yksikkö ei ollut vuoden 2004 loppuun mennessä omia riskianalyysejään lukuun ottamatta vaikuttanut merkittävästi tutkimustoiminnan hallinnointijärjestelmien parantamiseen.

40.

Tutkintajaoston johtajan johtama OLAFin johtokunta, johon kuuluu suurin osa suoraan tai välillisesti tutkinnasta vastaavien yksiköiden päälliköistä, perustettiin vuonna 2002. Johtokunta kokoontuu kerran viikossa tutkimaan eri tutkintavaiheissa esitettyjä kertomuksia (arviointivaihe, päätösvaihe, seurannan lopettamisvaihe). Johtokunnan perustaminen vastasi kahteen laaja-alaiseen tavoitteeseen:

41.

Johtokunnan perustaminen merkitsi epäilemättä edistystä tapausten käsittelyssä, mutta sen onnistuminen tutkimusten hallinnoinnin johtamisen kannalta on laimeaa etenkin siksi, että johtokunnan jäsenillä on käytettävissään vain vähän aikaa kaikkien tapausten tutkimiseen. Johtokunnan toiminnasta huolimatta tutkimuksia on näin ollen aloitettu riittämättömien arviointien perusteella, toteuttamisviiveitä ei seurata sen jälkeen kun niistä on ilmoitettu valvontakomitealle ja tutkimuksia saatetaan siirtää seurantayksiköille vaikka kaikkia todisteiden hakutoimia ei olisi vielä saatettu päätökseen.

42.

Petostentorjunnasta laaditaan erityyppisiä kertomuksia, jotka kuuluvat OLAFin toiminnan ulkoiseen valvontaan, sillä kertomukset osoitetaan neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Virasto laatii vuosittain toimintakertomuksen, komissio esittää vuosittain kertomuksen taloudellisten etujen suojaamista koskevan politiikkansa toteuttamisesta, OLAFin valvontakomitea laatii vuosikertomuksen, ja asetuksen (EY) N:o 1073/1999 15 artiklassa edellytetään, että viraston toiminnasta on laadittava arviointikertomus kolmen toimintavuoden jälkeen.

43.

Viraston toimintakertomukset ovat parantuneet sisällöllisesti vuosien myötä. Yhteenvedot ovat selkiytyneet sen jälkeen kun ne ovat perustuneet tapausten hallintajärjestelmän tilastotietoihin ja kun analyysit keskittyvät oikeudellisten tai tutkinnan menettelytapoihin liittyvien kysymysten sijasta enemmän tapausten tutkimiseen. Tilastotietojen luotettavuutta on vielä lisättävä rekisteröimällä toimet aiempaa tarkemmin ja päivittämällä tiedostot nopeammin. Viimeisimmissä kertomuksissa on puolestaan parannettavaa siinä mielessä, että niissä toimintaa analysoidaan pikemmin määrällisesti kuin saavutettujen tulosten kannalta. Tältä osin asetuksen (EY) N:o 1073/1999 12 artiklan 3 kohdan 2 alakohdan mukaan johtaja toimittaa ”kertomuksen… viraston tutkimusten tuloksista”. Perittäviä määriä koskevat tiedot eivät ole kovinkaan luotettavia, sillä jäsenvaltioiden toimittamat tiedot eivät ole yhtenäisiä eivätkä vahvistettuja (31). Käytettävissä oleva aika ei riitä viraston toimien vaikuttavuuden arviointiin oikeudellisten jatkotoimien osalta, ja sisäisiin tutkimuksiin liittyvien kurinpitomenettelyiden lukumäärä on vain vähäinen. Raportoidakseen toiminnastaan sekä avoimesti että asianmukaisesti viraston olisi yksilöitävä ja päivitettävä indikaattoreita, jotka eivät koske pelkästään sen toiminnan volyymiä vaan myös tutkimusten tuloksia (onnistumisia tai epäonnistumisia) (32) (ks. kohta 39), jäsenvaltioiden yksiköiden kanssa yhteistyössä suoritetut tutkimukset mukaan lukien. Tutkimusten todelliset tulokset ovat edelleen vaikeasti arvioitavissa.

44.

Tässä osassa arvioidaan OLAFin yksiköiden todellista osuutta tutkinnassa. On tarpeen muistuttaa, että marraskuussa 2003 komission puheenjohtaja esitti OLAFin toiminnan keskittämistä uudelleen sen tutkintatehtävään (33).

45.

Jaostossa C on kolme yksikköä (ks. liite I). Ensimmäinen yksikkö vastaa petostentorjuntastrategioihin liittyvistä kysymyksistä, pitkän aikavälin suuntausten ja riskien analysoinnista sekä jäsenvaltioiden ilmoittamia väärinkäytöksiä koskevista tietokannoista. Toisen yksikön vastuulle kuuluvat informaatiotekniikat ja kanslia. Tapausten hallintajärjestelmän (CMS) perustaminen ja toiminnan varmistaminen ovat kuuluneet lähinnä tämän yksikön vastuualueeseen (ks. kohta 17). Kolmannen yksikön tehtävänä on tukea teknisten välineiden ja ohjelmistojen avulla tutkintajaoston tutkimuksia. Yksikkö voi myös antaa operatiivista tukea (34) jäsenvaltioiden tutkintayksiköille.

46.

Strategisesta analysoinnista vastaavan yksikön avulla viraston pitäisi voida aloittaa tiettyjä tutkimuksia ilmiantojen lisäksi kohdennettujen riskianalyysien perusteella, joita virasto voisi toteuttaa mahdollisesti yhteistyössä jäsenvaltioiden vastaavien viranomaisten kanssa. Yksikkö on toiminut kahden vuoden ajan, mutta sen toimilla ei ole ollut suoraa vaikutusta tutkintatoimiin (35).

47.

Yksikkö selvitti mahdollisia tutkinnan aloittamistapoja, esimerkiksi tietoja, jotka jäsenvaltiot toimittavat asetuksen (ETY) N:o 595/91 (36) ja asetuksen (EY) N:o 1681/94 perusteella maatalouden ja rakennerahastojen aloilla. Yksikkö päätteli, että tiedot olivat yleisesti ottaen laadullisesti riittämättömiä hyödynnettäviksi.

48.

Strategisia analysointeja hankaloittaa se, että yksiköllä on vaikeuksia päästä toimielinten eri tietokantoihin. Toimielinten yksiköt ovat itse asiassa ilmaisseet olevansa huolestuneita siitä, jos virasto saisi yleisen käyttöoikeuden tietokantoihin, joihin sovelletaan henkilökohtaisten tietojen suojaamissäännöksiä (asetus (EY) N:o 45/2001). Tästä arkaluontoisesta kysymyksestä ei ole käyty kattavaa keskustelua valvontakomitean kanssa, vaikka keskustelun käyminen on olennaista, mikäli viraston oletetaan alkavan soveltaa järjestelmällisempää ja aktiivisempaa lähestymistapaa sisäisten tutkimustensa aloittamiseen.

49.

Tutkintayksiköiden toiminta-analyysejä koskevat tukipyynnöt ovat lisääntyneet vasta hiljattain, mutta kasvu vaikuttaa säännölliseltä varsinkin tietokantojen käytön osalta. Vuoden 2004 puolivälissä toiminta-analyyseistä vastaavan yksikön toimet kohdistuivat enimmäkseen maatalousalaan sekä tullialaan, jotka eivät kuulu OLAFin johtajan määrittämiin tärkeimpiin tutkintakohteisiin.

50.

Viraston yhteisön palvelukeskukseksi nimeämän toiminnan yhteydessä toiminta-analyyseistä vastaava yksikkö kohdentaa huomattavan osan resursseistaan jäsenvaltioiden tukemiseen maatalousalalla ja tullialalla. Seuraavat kaksi toiminta-alaa kuuluisivat pikemmin muiden komission yksiköiden tehtäviin:

51.

Jaostossa A on kuusi yksikköä (ks. liite I). Niistä kolme vastaa seurantatoimista (ks. kohdat 30—32) ja tutkijoille alakohtaisen lainsäädännön osalta annettavasta tuesta. Mainittujen yksiköiden tarkka rooli vaihtelee niiden vastuulle kuuluvien alojen mukaan. Ne huolehtivat kuitenkin kahdesta tehtävästä, joista toinen liittyy tutkimuksiin ja toinen komission operatiivisille pääosastoille taloudellisten etujen suojaamisen alalla annettavaan tukeen.

52.

Mainitut kolme yksikköä vastaavat tutkimusten yhteydessä alakohtaiseen lainsäädäntöön liittyvistä analyyseistä. Ne huolehtivat myös jäsenvaltioiden komissiolle ilmoittamien väärinkäytöksien seurannasta. Yksiköiden etenkin tapausten arviointivaiheessa antamat oikeudelliset ja taloudelliset lausunnot ovat parantaneet osaltaan tutkimusten laatua varsinkin välittömien menojen ja ulkoisten toimien aloilla.

53.

Komission operatiivisille pääosastoille annettavan tuen osalta yksiköt osallistuvat lainsäädännön tutkimiseen petoksen toteennäyttämisen näkökulmasta. Niiden tehtävänä on esittää torjuntamenetelmiä hyödyntämällä viraston tutkimusten perusteella saatuja kokemuksia.

54.

Tilintarkastustuomioistuin toi esille yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien sääntöjenvastaisten maksujen takaisinperinnästä antamansa erityiskertomuksen kohdassa 53 (38), että OLAFin asema jäsenvaltioiden ilmoittamien sääntöjenvastaisuuksien seurannassa on häilyvä maatalouden pääosaston ja viraston välisen epäselvän vastuualuejaon takia, mikä on heikentänyt yhteisön talousarvioon aiheettomasti kirjattujen määrien perintämenettelyiden tehokkuutta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi vain vähäisessä määrin tullialalla ja rakennerahastojen alalla havaittujen sääntöjenvastaisuuksien seurannan, mutta vastuualuejakoa koskevat kysymykset koskettavat myös kyseisiä aloja. Yleisesti ottaen seurantatoimilla on taipumuksena viedä viraston resursseja tutkimustoiminnasta ja hyödyttää komission operatiivisia pääosastoja.

55.

Jaoston A kolmeen muuhun yksikköön lukeutuvassa oikeustapauksista vastaavassa yksikössä (12 toimihenkilöä) noin kolmannes resursseista on suunnattu tutkintajaostoa tukeviin yleisiin (ei alakohtaisiin) oikeudellisiin lausuntoihin. Mainittu toiminto on hyödyllinen, sillä sen avulla täydennetään seurantayksiköiden alakohtaisia lausuntoja. On kuitenkin vähemmän selkeää, vastaavatko yksikön muut — etenkin taloudellisten etujen suojaamisstrategiaan liittyvät — toimet viraston pääasiallista tehtävää ja onko virasto parhaassa asemassa hoitamaan niitä. Sama tilanne koskee kahta muuta yksikköä (euron suojaaminen ja tuki neuvoa-antaville komiteoille taloudellisten etujen suojaamisen alalla).

56.

Sisäisen tarkastuksen yksikön lisäksi neljä yksikköä toimii suoraan viraston johtajan alaisuudessa (ks. liite I).

57.

Yksikkö toimii suoraan viraston johtajan alaisuudessa, mutta sen tehtäväalueista kaksi on erittäin suorassa yhteydessä tutkintatehtävään:

58.

Tuomioistuinasioiden yksikkö on osallistunut vain vähäisessä määrin arviointi- ja tutkintatehtäviin. Se on toiminut usein myöhäisessä vaiheessa, joten käytettävissä olevia valtuuksia ei ole voitu aina hyödyntää, mikä on vaikuttanut joidenkin tutkintakertomusten laatuun. Välittömien menojen alalla yksikkö on vuoden 2003 jälkipuoliskosta alkaen osallistunut tutkijoiden työhön tutkimusten aloittamisesta lähtien. Jos tätä käytäntöä laajennettaisiin viraston kaikkiin toiminta-aloihin, olisi helpompaa määrittää, ovatko käytettävissä olevat todisteet riittäviä tai miten niitä on täydennettävä tutkinnan päättämiseksi siten, että se voidaan siirtää hyvin onnistumismahdollisuuksin kurinpito- tai oikeusviranomaisille.

59.

Unionin laajentumisen yhteydessä erityisyksikkö vastasi Phare-ohjelman avulla rahoitetun 15 miljoonan euron suuruisen ohjelman täytäntöönpanosta. Toiminnan on määrä jatkua periaatteessa vuoteen 2006 saakka. Vuonna 2004 kyseisen yksikön vastuulle annettiin toinen, uusia jäsenvaltioita koskeva ohjelma (Hercules: 11,7 miljoonaa euroa). Viraston tehtävänä ei ole — kuten ei rahanväärentämisen torjunnankaan kohdalla — alkaa hallinnoida meno-ohjelmia.

60.

Yksikkö vastaa periaatteessa myös viraston henkilöstölleen tarjoamasta koulutuksesta. Näyttäisi kuitenkin, että kyseinen toiminta on laiminlyöty. Yksikölle annettu tehtävä olisi arvioitava uudelleen.

61.

Tämän yksikön toiminnan ulottuvuus ja yleisesti ottaen OLAFin hallintomenot ovat vähäisempiä kuin siinä tapauksessa, jos virasto ei olisi hallinnollisesti sidoksissa komissioon. OLAF säästää huomattavasti hyödyntämällä suurta määrää hallinnon pääosaston yksiköiden palveluja asian kuitenkaan haittaamatta sen tutkintatehtävän itsenäisyyttä.

62.

Toimien määrän voimakas kasvu vuoden 1999 jälkeen kuvastaa budjettivallan käyttäjän halua lujittaa viraston tutkintatehtävää. Uusien toimien määrä ei kuitenkaan perustu tutkimukseen, jossa viraston tarpeet olisi määritetty sen noudattaman strategian ja työmäärän perusteella.

63.

Suuri osa henkilöstömäärän kasvusta perustuu väliaikaisten toimihenkilöiden toimiin. Ura-alueiden A ja B väliaikaisten toimien määrä nousi 12:sta 127:ään vuosien 1999 ja 2001 välisenä aikana. Vuoden 2004 henkilöstötaulukossa kyseisten toimien osuus ura-alueiden A ja B henkilöstön kokonaismäärästä oli 55 prosenttia. Väliaikaisten toimien suuri lukumäärä on seurausta varainhoitovuoden 2001 talousarviomenettelystä, jonka tarkoituksena oli UCLAFista siirrettyjen tutkintajohtoon kuuluvien toimien korvaaminen (39). Nyt kun mainittu tavoite on saavutettu, tilanne aiheuttaa vastedes enemmän vaikeuksia kuin tuottaa hyötyä:

64.

Yhteisön toimintaympäristö on monimutkainen, joten tutkijoiden on oltava monitaitoisia ja sopeutumiskykyisiä. Mainittujen ominaisuuksien yhdistelmää ei ole helppo löytää, joten tulevaisuudessa on todellakin tarpeen asettaa aiempaa tärkeämmälle sijalle rekrytointien vakaus sekä koulutusohjelmat. Tässä tilanteessa olisi syytä tutkia uudelleen henkilöstötaulukkoa, jotta tutkijoille voitaisiin taata vähemmän epävarma tilanne ja todelliset uramahdollisuudet. Tämä on toteutettavissa asteittain muuttamalla tiettyjä toimia mahdollisuuksien mukaan seuraavien talousarviomenettelyiden yhteydessä.

65.

Vastaavasti olisi pyrittävä asettamaan analysoinnista (tiedonhankinnasta) vastaaviin viraston yksiköihin enemmän kansallisia asiantuntijoita maista, joihin petoksiin ja Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvät ongelmat vaikuttavat voimakkaimmin. Näin voidaan toimia erityisesti sellaisten jäsenvaltioiden yksiköiden kanssa, joita on pyydetty yhteistyöhön viraston kanssa.

66.

Valvontakomitea on perustettu OLAFin perustamisasiakirjoissa (42); ”valvontakomitea toteuttaa säännöllistä tutkintatoimien toteuttamiseen kohdistuvaa valvontaa ja vahvistaa siten viraston riippumattomuutta” (43). Se myös ”antaa lausuntoja viraston toiminnasta viraston johtajalle tämän pyynnöstä tai omasta aloitteestaan, mutta ei kuitenkaan puutu vireillä oleviin tutkimuksiin” (). Käytännössä komitea on keskittänyt huomionsa asetuksen (EY) N:o 1073/1999 kymmenteen perustelukappaleeseen nojaten suurelta osin oman työjärjestyksensä säännökseen, jossa komitea tarkentaa ottavansa tehtäväkseen sen varmistamisen, että virasto noudattaa yksilönoikeuksien ja perusvapauksien periaatteita erityisesti sisäisten tutkimusten yhteydessä (44).

67.

Valvontakomitean tehtävä on useilta osin arkaluontoinen. Sen on samanaikaisesti taattava sekä viraston riippumattomuus että tutkinnan kohteena olevien henkilöiden oikeudet. Tähän komitealla ei ole lainsäädäntöön perustuvaa päätäntävaltaa. Se antaa lausuntoja ainoastaan periaatekysymyksistä ja luo näin järjestelmän, jolla ei ole välitöntä vaikutusta tutkimuksiin. Edelleen, koska komitea ei voi vaikuttaa tutkimusten etenemiseen, sillä ei ole mitään vaikutusta tutkintatoimien laillisuuden valvontaan niiden toteutusvaiheessa.

68.

Useat viimeaikaiset tapaukset osoittavat, että tutkintamenettelyn valvonnassa on päällekkäisyyksiä valvontakomitean ja Euroopan oikeusasiamiehen välillä. Komitea käsitteli syyskuun 2003 ja toukokuun 2004 välisenä aikana seitsemässä kokouksessaan viraston yksittäisiin tutkimuksiin liittyvää Euroopan oikeusasiamiehen toimintaa. Komitea ei käsittele tutkinnan kohteena olevien henkilöiden viraston johtajalle osoittamia valituksia; johtaja voi menetellä niiden osalta tarpeelliseksi katsomallaan tavalla.

69.

Komitea ei saa puuttua viraston hallinnointiin; se ei saa puuttua tutkimusten ulkopuoliseen viraston toimintaan eikä tutkimusten suorittamiseen. Tästä huolimatta

70.

Viraston johtajan riippumattomuus ei ole ollut varsinaisesti uhattuna missään vaiheessa hänen nimittämisensä jälkeen (53). Komitea on käytännössä keskittänyt huomionsa laajalti siihen, että virasto ei loukkaa sisäisissä tutkimuksissa yksilönoikeuksia, ja on valittanut tutkintatoimille yksiselitteiset puitteet tarjoavien menettelysäännösten puuttumista. Komitean keskittyminen sisäisiin tutkimuksiin ja yksilönoikeuksiin on vaikuttanut viraston johdon ja komitean välisiin suhteisiin.

71.

Viraston noudattaman menettelytavan mukaisesti valvontakomitea on asettanut sisäisiin tutkimuksiin perustuvat rikosoikeudelliset menettelyt ulkoisten tutkimusten edelle, vaikka yhteisön taloudellisiin etuihin vaikuttavien petosten torjunta ulottuu laajalti toimielinten ja elinten ulkopuolelle ja useat petokset tehdään ilman minkäänlaista yhteyttä toimielinten tai elinten henkilöstöön. Asetuksen (EY) N:o 1073/1999 7 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että ”toimielinten ja elinten on toimitettava viipymättä virastolle kaikki tiedot, jotka liittyvät mahdollisiin petoksiin tai lahjontaan”, ja 7 artiklan 3 kohdan mukaan ”jos se on kansallisen lainsäädännön mukaan mahdollista, jäsenvaltioiden on toimitettava virastolle kaikki muut… aiheellisina pidetyt asiakirjat ja tiedot, jotka liittyvät petosten… lahjonnan ja yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavan muun laittoman toiminnan torjuntaan”; valvontakomitea ei ole kuitenkaan koskaan tutkinut, miten toimielimet ja elimet tai jäsenvaltiot ovat noudattaneet tätä velvoitetta, joka kuitenkin on viraston tutkimustoiminnan kannalta olennainen (54).

72.

Jotta komitealla olisi tutkimusten suorittamista käsitellessään tiedossa kaikki asiaan vaikuttavat seikat, komitean sihteeristö käy läpi päätettyjä tutkimuksia koskevat asiakirjat, jotka valitaan puheenjohtajan kanssa sovituin perustein. Tutkittujen tapausten lukumäärä oli 17 (55) vuonna 2003 ja seitsemän vuoden 2004 ensimmäisen vuosipuoliskon aikana. Tutkimusten perusteella laaditaan yksityiskohtaiset arvioinnit, joissa esitetään usein asianmukaisia suosituksia tai tärkeitä periaatteita. Arviointeja ei toimiteta virastolle. Avoimempi asenne olisi eduksi yksiköiden välisille suhteille ja mahdollistaisi samalla parhaiden käytäntöjen hyödyntämisen, mikä puolestaan lujittaisi osaltaan tutkimustoimintaa.

73.

Virasto aloitti huomattavat uudelleenjärjestelytoimet marraskuussa 2003. Tarkastuksen yhteydessä kävi ilmi, että vuoden 2004 alussa virastolla oli vielä päätösvaiheessa sen edeltäjän UCLAFin jättämän raskaan perinnön selvittäminen ja että uudet toimet alkoivat vasta tuottaa ensimmäisiä tuloksia (ks. kohta 10).

74.

Viraston tutkintapolitiikka on epäselvää viraston oma-aloitteisen toiminnan, etusijalle asetettavien asioiden määrittämisen sekä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen ja määräaikojen valvonnan osalta. Myös tavoitteena olevia tuloksia koskevat suuntaviivat ovat epätarkkoja, sillä tutkimusten taloudelliset tai kurinpidolliset näkökohdat saattavat jäädä tuloksiltaan usein kaukaisten ja epävarmojen oikeudenkäyntimenettelyiden varjoon (ks. kohdat 19, 20 ja 25).

Viraston tulisi määritellä tutkimustensa ohjaavat periaatteet tavoitteena olevien tulosten perusteella eikä enää pelkästään keskeisten toiminta-alojen perusteella; tämän jälkeen sen tulisi ottaa käyttöön tulosindikaattorit (pelkkien toimintaa kuvaavien indikaattoreiden sijasta), joiden avulla olisi helpommin arvioitavissa, missä määrin viraston tekemät valinnat ovat perusteltuja.

75.

Eri tutkintavaiheita koskeva päätöksentekomenettely on muuttunut avoimemmaksi (ks. kohta 16). Johtokunnan osallistuminen toimintaan ja vakiomuotoisten kertomusten käyttöönottaminen ovat vaikuttaneet asiaan huomattavasti (ks. kohta 41).

76.

Tuki- ja koordinointitoimien rinnastaminen tutkimuksiin vaikeuttaa resurssien hallintaa ja johtaa aikaa vievään tapausten hallintajärjestelmän käyttöön, vaikka virasto ei ole tuki- ja koordinointitoimien osalta velvollinen keräämään ja esittämään itse todisteita (ks. kohdat 13 ja 14).

Viraston organisaatiota olisi syytä tarkastella uudelleen tuki- ja koordinointitoimien osalta ja tutkia, olisiko kannattavaa perustaa erityinen yksikkö kyseisiä, palvelukeskuksen alaan kuuluvia toimia varten.

77.

Alkuvaiheen tehtäviä (arvioinnit) koskevat analyysit ovat olleet alkeellisia. Tukiyksiköt (tuomioistuinasiat, seuranta, toiminta-analyysi) ovat osallistuneet vain vähäisessä määrin tavoitteiden määrittelyyn ja kunkin tutkimuksen yhteydessä noudatettavan strategian laadintaan. Johtokunta ei ole vaatinut riittävän vahvasti tutkimusten tavoitteiden ja odotettavien tulosten selkeää määrittämistä (ks. kohdat 20 ja 22).

Tietyt tutkintatoimet on perusteltava aiempaa paremmin, tutkijoiden tavoitteita on selkiytettävä tapauksittain ja on varmistettava, että työsuunnitelmat tukevat ehdotettuja päätöksiä. Johtokunnassa olisi syytä harkita aiempaa pienempien ryhmien muodostamista; samankaltaisia tapauksia käsittelevät henkilöt työskentelisivät samassa ryhmässä (56). Tällainen menettelytapa pienentäisi eri osapuolilta vaadittavan tutkintatyön määrää ja edistäisi päätösluonnosten perusteellisempaa analysointia. Se mahdollistaisi myös tutkittavana olevien tapausten kokonaisvaltaisen seurannan sekä käsiteltävien asioiden tärkeysjärjestyksen hallinnan. Johtokunnan eri ryhmät voisivat tarvittaessa kokoontua käsittelemään kaikkien yksiköiden kannalta merkittäviä periaatekysymyksiä.

78.

Viraston johdon suorittama tutkimusten valvonta on ollut yleisesti ottaen riittämätöntä (ks. kohdat 28, 35 ja 36). Tutkimusten kesto ei ole hallinnassa (ks. kohta 24).

Yksiköiden päälliköiden on varmistettava, että asetettua asioiden käsittelyjärjestystä noudatetaan ja että tutkijoiden todellinen työmäärä on tiedossa ja valvonnassa. Tutkinnan aikana on etsittävä todisteita eikä vain koottava jo saatavissa olevia tietoja. Viraston on hyödynnettävä paremmin toimintamahdollisuuksiaan (esimerkiksi todistajien kuuleminen, käynnit paikan päällä asiakirjojen keräämiseksi ja toiminta-analyysit).

79.

Tutkijoiden todellista työmäärää tai heidän tutkintaan käyttämäänsä aikaa ei mitata millään tavalla (ks. kohta 26).

Arvion tutkintaan käytettävästä ajasta sisältävät työsuunnitelmat ja ajankäytön hallintajärjestelmä olisivat yksi keino mukauttaa työmäärä paremmin tutkintajaoston eri yksiköissä käytettävissä oleviin resursseihin sekä välttyä viivästyksiltä.

80.

Yli yhdeksän kuukautta käynnissä olleiden tutkimusten pakollinen raportointi valvontakomitealle ei ole tuottanut merkittävää tulosta (ks. kohta 24).

Kun otetaan huomioon kansallisissa (rikos)lainsäädännöissä ja yhteisön lainsäädännössä säädetyt vanhentumisajat (esimerkiksi asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 3 artikla), tutkimusten enimmäiskeston määrittäminen lisäisi todennäköisesti menettelyjen vaikuttavuutta.

81.

Tutkinnan tulokset ovat vaikeasti määritettävissä. Sisäisissä tutkimuksissa on edistytty seuraamusten soveltamisen osalta hyvin vähän vuoden 1998 jälkeen. Oikeudelliset ja kurinpidolliset menettelyt ovat osoittautuneet suurelta osin tehottomiksi (ks. kohta 37).

82.

Viraston omat taloudelliset seurantatoimet vievät sen resursseja (ks. kohdat 31 ja 54). Oikeudellinen seuranta lisää vain vähän esitettyjen päätelmien todellista arvoa (ks. kohta 43).

Taloudellista seurantaa ei pitäisi antaa viraston tehtäväksi. Komission tulojen ja menojen hyväksyjien ja jäsenvaltioiden tehtävänä on järjestää tutkimusten päätyttyä maksettavana olevien määrien perintä. Tulojen ja menojen hyväksyjien ja jäsenvaltioiden olisi ilmoitettava OLAFille viipymättä perityistä määristä tai poistetuista saamisista. Oikeudellinen seuranta tulisi rajoittaa tapauksiin, joissa alkuperäisen menoerän hyväksyjän on rikosoikeudellisen menettelyn perusteella käynnistettävä siviilioikeudellinen perintämenettely. Operatiivisten pääosastojen tulisi vastata lainsäädännöllisestä seurannasta viraston esittämien tiivistelmien perusteella.

83.

Käynnissä olevien tutkintatoimien laillisuuteen ei kohdisteta riippumatonta valvontaa (57). Tutkintaa koskevat menettelyt on kodifioitu puutteellisesti (ks. kohta 27).

Menettelyjen kodifioinnin avulla on varmistettava, että tutkintatoimet ovat ennakoitavissa, kuulemisia koskevat määräajat ovat tarkat ja että tutkinnan kohteena olevien tahojen oikeuksista huolehditaan ja heidän pääsynsä tapausta koskevaan aineistoon varmistetaan kaikissa keskeisissä tutkintavaiheissa. Koodeksin tulee myös tukea tutkimusten salaisuuden periaatteen noudattamista ja määrittää käynnissä olevien tutkintatoimien laillisuuden valvontamenettelyt. Koodeksin tulisi olla lainvoimainen, se olisi julkaistava ja sen avulla olisi voitava soveltaa avoimesti OLAFin tutkimusten keskeisiä periaatteita, etenkin avoimuuden periaatetta ja kontradiktorista periaatetta.

84.

Välittömien menojen alalla virasto on riippuvainen yhteistyöstä kansallisten yksiköiden kanssa. Jotkin jäsenvaltiot tukevat virastoa toisia halukkaammin, vaikka virastolla ei ole käytössään kaikkia keinoja tiettyjen seikkojen toteennäyttämiseksi (ks. kohdat 15 ja 37).

85.

Omien varojen ja yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitujen menojen aloilla jäsenvaltioiden kanssa tehtävä yhteistyö, joka perustuu keskinäisen avunannon menettelyihin ja asiaa koskeviin säädöksiin (asetus (Euratom, EY) N:o 2185/96), on usein keskinkertaista (ks. kohdat 15 ja 32).

Jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa tehtävää yhteistyötä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen selkiyttämiseksi olisi hyödyllistä joko laatia neuvoston erityinen asetus, jossa määritettäisiin yhteistyöhön sovellettavat yksityiskohtaiset säännöt (ks. ehdotus asetuksen (EY) N:o 1073/1999 muuttamiseksi), tai tehdä sopimuksia sellaisten kansallisten tutkintayksiköiden kanssa, joilla on parhaat mahdollisuudet viraston auttamiseen (58).

86.

Viraston perustama tapausten hallintajärjestelmä (Case management system sekä kanslia) edistää selkeästi dokumentoinnin ja tutkinta-asiakirjojen hallintaa (ks. kohta 17).

87.

Tapausten hallintajärjestelmän tietokantoja ei ole hyödynnetty siten, että niiden avulla olisi muodostettu varsinainen tutkimusten hallintajärjestelmä ja päätöksenteon tukijärjestelmä, vaikka sellainen on välttämätön tutkintajaoston johdolle (ks. kohdat 34 ja 36).

Tapausten hallintajärjestelmän tietokantoja olisi käytettävä dokumentointijärjestelmän muuttamiseen varsinaiseksi tutkimusten hallintajärjestelmäksi ja päätöksenteon tukijärjestelmäksi. Mainittu muutos ja tutkintajohdon aseman selkiyttäminen lisäisivät tutkimusten vaikuttavuutta ja viivästysten ennakoitavuutta. OLAFin käsikirjaa on täydennettävä näiltä osin ja johdon vastuualueet on täsmennettävä. Käsikirjan toimivuuden lisäämiseksi olisi syytä koota erilliseen osaan kaikki tutkimusten organisointia, suorittamista sekä valvontaa koskevat ohjeet. Erityistä huomiota on kiinnitettävä myös tutkijoiden kouluttamiseen (esimerkiksi tutkimustekniikat, jäsenvaltioiden ja yhteisön alakohtainen lainsäädäntö ja raportointitaidot).

88.

Viraston raporttien laatiminen nielee huomattavan osan resursseista, mutta asianmukaisten tulosindikaattoreiden puuttumisen takia kertomusten sisältämät tiedot eivät ole aina riittävän selkeitä viraston vaikuttavuuden arvioimiseksi (ks. kohdat 37, 39 ja 43).

Laadittavien kertomusten määrää olisi vähennettävä ja niiden informatiivisesta arvosta olisi huolehdittava. Tilastotietojen luotettavuutta ja asianmukaisuutta olisi lisättävä, jotta ajan mittaan voitaisiin suorittaa vertailuja. Selkeys lisääntyisi, jos käyttöön otettaisiin tulosindikaattorit, jotka keskittyisivät mahdollisten tulosten sijasta todellisiin tuloksiin.

89.

Viraston harjoittaman aktiivisen tutkintapolitiikan seurauksena sen on vaikea ennakoida työmääräänsä ja organisoida tutkijaryhmänsä työmäärän mukaisesti (ks. kohdat 26 ja 62). Toimihenkilöiden jakautuminen tutkintajaoston eri yksiköiden kesken ei ole avointa. Henkilöstöhallintoa hankaloittaa väliaikaisten toimien suhteettoman suuresta määrästä johtuva epävakaus (ks. kohdat 63 ja 64).

Olisi suotavaa, että yksiköiden työmäärän seurannasta huolehdittaisiin ja että henkilöstöhallinnon rakenteellisten ongelmien ratkaisemiseksi käyttöön otettaisiin varsinainen yleissuunnitelma. Tutkijaryhmien hyvä hallinnointi edellyttäisi lisäksi yksiköiden henkilöstömäärien tasaamista, jotta yksiköiden päälliköt voisivat valvoa tutkimuksia tiiviimmin.

90.

Strategisen analysoinnin yksiköillä ei ole ollut vaikutusta tutkintajaoston toimintaan. Riskianalyysien kohdalla kyseisten yksiköiden vaikutus on ollut rajallinen (ks. kohta 46).

Strategisen analysoinnin yksiköiden tehtävä on määritettävä uudelleen, jotta ne voivat käytännössä osallistua sellaisten tapausten havaitsemiseen, jotka johtavat ulkoisten tutkimusten aloittamiseen suurimmilla riskialoilla. Yksiköiden olisi toimittava jäsenvaltioiden ilmoittamien väärinkäytöksiä koskevien tietojen esittämisen, luonteen ja tarkkuuden parantamiseksi, jotta voitaisiin luoda tietokantoja, joiden avulla voitaisiin etsiä poikkeamia ja käynnistää tutkimuksia.

91.

Oikeudellinen tuki on tarpeen tietyistä yhteisön säännöksistä aiheutuvien vaikeuksien takia. Tutkintayksiköt saavat alalla säännöllisesti tukea. Toisaalta voidaan kysyä, miten taloudellisten etujen suojaamisstrategiaan liittyvät tehtävät edesauttavat viraston tutkimuksia (ks. kohdat 53 ja 55).

Taloudellisten etujen suojaamisstrategiaan liittyvät tehtävät eivät vaikuta suoraan tutkimusten suorittamiseen, joten muut komission yksiköt saattaisivat soveltua paremmin kyseisten kysymysten käsittelyyn.

92.

Tukitoimet vaikuttavat hyödyllisiltä, kun kyse on jäsenvaltioiden konkreettisesta, koordinointiin tai analysointiin liittyvästä tukemisesta kansainvälisten tutkimusten yhteydessä. Viraston päätehtävänsä ohella suorittamat toiminnot — etenkin taloudellisten etujen suojaamiseen laajassa mielessä liittyvät toiminnot — loitontavat johtoa tutkimustoiminnan valvonta- ja tukitehtävästä. Kun kyse on vastuualueista, jotka kuuluvat yleensä komission operatiivisille yksiköille (esimerkiksi ohjelmien hallinnointi), viraston resurssien käyttö ei ole paras vaihtoehto (ks. kohdat 55 ja 59).

Ohjelmien hallinnointitehtävät kuuluvat komission operatiivisille yksiköille, joilla on tehtäviin virastoa paremmat valmiudet.

93.

Viraston tyyppisen elimen toiminnan on perustuttava selkeään hallinnolliseen vastuualuejakoon ja valvontajärjestelmään. Valvontakomitean tehtävä on epäselvä. Valvontakomitea ei myöskään anna viraston johdolle kaikkea sen tarvitsemaa tukea (ks. kohta 70).

Valvontakomitean asemaa olisi tarkistettava, jotta voitaisiin välttää riskit puuttumisesta käynnissä oleviin tutkimuksiin.

94.

OLAFin kuuluminen komissioon ei ole vaarantanut sen tutkintatehtävän riippumattomuutta, vaikka tiettyjä kommunikaatio-ongelmia onkin havaittu. Viraston asemaa ei näin ollen ole syytä asettaa kyseenalaiseksi. Tutkintajohtoon olisi sitä vastoin pitänyt kiinnittää jatkuvaa huomiota tulosten laadun varmistamiseksi ja tehtävien päällekkäisyyksien välttämiseksi muiden komission yksiköiden kanssa. Viraston viiden ensimmäisen toimintavuoden ajalta saatu kokemus osoittaa, että harkinta olisi tarpeen, jotta tutkimusten johtaminen konkreettisiin tuloksiin voitaisiin varmistaa aiempaa paremmin, olipa kyse väärinkäytettyjen varojen perinnästä taikka kurinpidollisten tai rikosoikeudellisten seuraamusten tosiasiallisesta soveltamisesta.

Edeltävän perusteella voidaan todeta, että viraston toiminnan keskittäminen uudelleen tutkintatehtävään — kuten komission puheenjohtaja esitti marraskuussa 2003 — lisäisi todennäköisesti tutkimusten vaikuttavuutta ja jättäisi ennaltaehkäisevistä ja lainsäädännöllisistä tehtävistä huolehtimisen muille tahoille. Uudelleenkeskittämisen lisäksi viraston johtamis- ja hallinnointirakenteita olisi muutettava, mikä edellyttäisi lainsäädännöllisiä muutoksia (59).

18.8.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 202/33

1.

Ehdotus perustuu arviointiin, jonka komissio esitti huhtikuussa 2003 OLAFin tutkimuksista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 15 artiklan mukaisesti (1). Ehdotus ilmentää myös sitoumusta, jonka komission puheenjohtaja antoi 18. marraskuuta 2003 talousarvion valvontavaliokunnalle vuotta 2004 koskevan komission lainsäädäntö- ja työohjelman esittelyn yhteydessä. Komission ehdotuksen tavoitteena on tehostaa OLAFin toimintaa siten, että virastolle annetaan mahdollisuus keskittyä ensisijaisiin toimintoihinsa ja sen tutkimuksia nopeutetaan selkiyttämällä tiettyjä menettelyjä. Komission puheenjohtajan lausunto meni kuitenkin komission esittämää ehdotusta pidemmälle siltä osin, että tutkintamenettelyjen muutosten lisäksi siinä tuotiin esille viraston mahdollinen uudelleenjärjestely.

2.

Komission puheenjohtaja oli itse asiassa todennut, että OLAFin toiminnan uudelleenkeskittäminen merkitsee, että tiettyjä tutkimusten ulkopuolisia horisontaalisia tehtäviä voisi olla hyödyllistä siirtää komission yksiköille ja että OLAFin johtamis- ja hallinnointirakenteita on tarkasteltava uudelleen (2). Komission puheenjohtaja ehdotti myös, että OLAFin työmäärän lisääntyessä EU:n laajentumisen vuoksi viraston toimintaa tehostetaan lisäämällä sen henkilöstöresursseja, keskittämällä sen toiminta uudelleen tutkintatehtävään ja muuttamalla asetusta. Komission puheenjohtajan ehdotuksista ainoastaan viimeinen (asetuksen muuttaminen) sisältyy asetuksen (EY) N:o 1073/1999 muutosehdotukseen. Viraston varsinaisten tehtävien uudelleenkeskittäminen olisi edellyttänyt Euroopan petostentorjuntaviraston perustamisesta 28 päivänä huhtikuuta 1999 tehdyn komission päätöksen muuttamista. (3)

3.

Johdanto-osasta käy ilmi, että ehdotuksen tarkoituksena on asetuksen muuttaminen viidellä keskeisellä alalla siten, että jäsenvaltioiden valtuuksia ja vastuualueita ei aseteta millään tavalla kyseenalaiseksi ja että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita noudatetaan. Viisi keskeistä alaa ovat seuraavat:

4.

Seuraavissa kommenteissa on otettu huomioon virastoa koskeneeseen tarkastukseen perustuvat havainnot, jotka on esitetty tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 1/2005.

5.

Vaitioloperiaatteen noudattamista tutkinnan aloittamisen yhteydessä voidaan tarkastella tehokkuuskysymyksenä, ja tilintarkastustuomioistuin suhtautuu muutokseen myönteisesti. Sen välitön käytännön vaikutus jää kuitenkin vähäiseksi. Kuten erityiskertomuksesta käy ilmi, viraston saamien vakavien ilmiantojen määrä ei ole niin suuri, että virasto joutuisi valitsemaan, mitkä tapaukset se voi tutkia.

6.

Tärkeysjärjestysten asettaminen ja aikataulujen laatiminen niveltyvät toisiinsa. Kokemus on osoittanut, että monet viraston aloittamista tutkimuksista kestävät kohtuullista (12—18 kuukautta) kauemmin. Tässä tilanteessa olisi kannattavaa asettaa tutkimuksille määräajat.

7.

Tilintarkastustuomioistuin tukee ehdotusta, jonka mukaan viraston velvollisuutta ilmoittaa tutkinnan aloittamisesta kyseessä oleville toimielimille tai muille yhteisön elimille olisi tehostettava. Kyseisten tietojen toimittamisesta säätävän nykyisen 4 artiklan 5 kohdan poistaminen aiheuttaa kuitenkin jossakin määrin epäselvyyttä. Asiaa koskevan säännöksen puuttuminen merkitsee, että tietojen pidättämisen mahdollisuus ei ole poissuljettu. Komission ehdotusta olisi muutettava sen varmistamiseksi, että ilmoitusvelvollisuutta ei laiminlyödä perusteettomasti sillä verukkeella, että salassapito on välttämätöntä tutkinnan tehokkuuden takaamiseksi.

8.

Asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 säädetään ”komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi” maataloustuen, rakennerahastojen ja omien varojen alalla.

9.

Ehdotuksen mukaan asetuksen soveltamisalaa olisi laajennettava välittömiin menoihin (esimerkiksi sisäiset politiikat ja ulkoinen tuki). Tämän pitäisi lisätä viraston toimintamahdollisuuksia erityisesti jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa tehtävän yhteistyön alalla. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukset vahvistivat asiaan liittyvät puutteet, joten se suhtautuu tältä osin myönteisesti komission ehdotukseen.

10.

Komissio katsoo, että tutkimuksiin sovellettavat perusperiaatteet on sisällytettävä asetukseen. Tilintarkastustuomioistuin kannattaa näkemystä.

11.

Tutkimuksia koskevien oikeudellisten menettelyjen noudattaminen on varmistettava. Asetuksen (EY) N:o 1073/1999 14 artiklan mukaan OLAFin tutkimusten aikana OLAFin tutkijoiden tutkintatoimiin kohdistuvat valitukset on toimitettava viraston johtajalle. Tämä ei ole tyydyttävä ratkaisu, sillä se ei takaa, että valitus käsitellään riippumattomasti. Tutkinnan kohteena olevat henkilöt ovat myös kääntyneet Euroopan oikeusasiamiehen puoleen, jos he ovat katsoneet perusoikeuksiansa loukatun. Menettely on osoittautunut epätyydyttäväksi, ja se on johtanut ajoittain tapauksiin, joissa oikeusasiamiehen on katsottu puuttuneen tutkinnan kulkuun. Komission ehdotuksessa tutkijoiden toiminnan valvonta annetaan valvontakomitean tehtäväksi. Ratkaisu ei ole parempi, sillä se on vastoin periaatetta, jonka mukaan komitean ei tule puuttua käynnissä oleviin tutkimuksiin.

12.

Tutkintatoimien laillisuuden valvonta olisi annettava sellaisen puolueettoman elimen tehtäväksi, joka ei voi puuttua tutkimusten suorittamiseen toimivaltansa muiden osa-alueiden perusteella.

13.

Komission ehdotuksessa ei tarkenneta valvontakomitean asemaa siltä osin, että tutkintaan puuttumattomuuden periaate ja velvoite, jonka mukaan komitealta tarvitaan lausunto tutkintavaiheessa, ovat yhteensopimattomia; komitean lausunto tarvitaan silloin, kun tutkinta on kestänyt yli 12 kuukautta tai kun komitealle on ilmoitettava tapauksen siirtämisestä oikeusviranomaisille. Näyttäisikin olevan tarpeen ilmaista vieläkin täsmällisemmin, että valvontakomitea ei saa puuttua käynnissä oleviin tutkimuksiin.

14.

Komissio ehdottaa valvontakomitean jäsenmäärän lisäämistä viidestä seitsemään. Ehdotus ei perustu komitean tehtävien ja toimintamenettelyjen objektiiviseen analysointiin. Jäsenten tehtävät ovat luonteeltaan hajanaisia, eivätkä he ehdi tutkia aineistoja perusteellisesti. Heidän työnsä tehostamiseksi olisi suotavaa, että ainakin osalla heistä olisi aiempaa kokemusta yhteisön toiminnasta etenkin tutkinta-alalla.

15.

Asetuksen (EY) N:o 1073/1999 11 artiklan 6 kohdan mukaan valvontakomitean on pidettävä vuosittain vähintään kymmenen kokousta. Jos komitean kuitenkin on määrä keskittyä OLAFin tutkintatehtävän riippumattomuuden varmistamiseen, sitä ei pidä velvoittaa kokoontumaan lähes kuukausittain. Valvontakomitean aseman ja toimintamenettelyjen tarkistaminen vähentäisi todennäköisesti henkilöstön toimien määrää sen sihteeristössä.