18.8.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 202/1

I-XI

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AFIS

Sistema de Informação Antifraude (Anti-fraud Information System)

BEI

Banco Europeu de Investimento

CMS

Sistema de gestão de processos (Case management system)

DG

Direcção-Geral

ECR

Registo electrónico de processos (Electronic case register)

IDOC

Serviço de Investigação e de Disciplina da Comissão (Investigation and Discipline Office of the Commission)

OLAF

Organismo Europeu de Luta Antifraude

PND

Peritos nacionais destacados

UCLAF

Unidade de Coordenação da Luta Antifraude

UE

União Europeia

I.

O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) sucedeu à Unidade de Coordenação da Luta Antifraude (UCLAF) em Abril de 1999 com um estatuto reforçado e um mandato alargado a todas as instituições e organismos da União Europeia. A sua instalação foi laboriosa, nomeadamente devido à desordem que caracterizava os processos que herdou. Apenas no final de 2003 se começaram a fazer sentir os efeitos da sua reestruturação. Em meados de 2004, numerosos aspectos da gestão dos inquéritos ainda exigiam, contudo, aperfeiçoamento.

II.

O estatuto híbrido do Organismo, independente nos seus inquéritos mas dependente da Comissão para as suas outras funções, não prejudicou a independência da função de inquérito. A ligação do Organismo à Comissão permitiu-lhe não só beneficiar de amplo apoio administrativo e logístico, mas também utilizar as disposições regulamentares antifraude aplicáveis aos serviços da Comissão. Não se revela, portanto, necessário considerar uma alteração do estatuto do Organismo (1).

III.

Os recursos do Organismo permitem-lhe dar seguimento a todas as denúncias fundamentadas que recebe. Nessas condições, as prioridades que se atribui na sua política de investigação mantêm-se teóricas.

IV.

O Organismo estabelece uma distinção insuficiente entre os inquéritos (internos ou externos) e as operações de assistência e de coordenação. Como os trabalhos pertencentes a cada um dos casos são de natureza muito diferente, o seu agrupamento dificulta a gestão dos recursos.

V.

Se a criação de uma secretaria e de um sistema informatizado de gestão dos processos de inquérito permitiu um melhor registo das operações e uma clarificação das responsabilidades, a supervisão exercida pela gestão manteve-se insuficiente, o que originou grandes atrasos no tratamento dos processos, a apresentação de relatórios pouco concludentes e resultados difíceis de apreender. A fim de lutar contra os atrasos não justificados, deverão ser fixados prazos limite por ocasião da instauração dos inquéritos.

VI.

A elaboração e o acompanhamento dos actos de inquérito mantiveram-se com demasiada frequência rudimentares. Os objectivos dos inspectores mantiveram-se vagos quanto às provas a apresentar e aos meios a mobilizar. À excepção do sector aduaneiro, a cooperação com os Estados-Membros continua a exigir grandes esforços, tanto nos domínios em gestão directa como naqueles cuja gestão é partilhada com os Estados-Membros.

VII.

Se os procedimentos de apresentação de contas registaram recentemente uma melhoria, a informação refere-se mais ao volume das operações levadas a cabo do que aos resultados efectivamente obtidos, quer em termos de recuperação efectiva dos montantes desviados, quer de sanções disciplinares ou penais aplicadas aos autores de fraudes. Deve ainda ser reforçado o sistema de aferição dos resultados baseado em indicadores relevantes.

VIII.

As normas adoptadas em 2001 para dotar o Organismo de pessoal adaptado ao exercício das funções de inspector atingiram os seus limites. O grande número de agentes cujos contratos não podem ser renovados para além de determinado prazo (seis a oito anos segundo os casos) prejudica a consolidação da experiência adquirida. Neste contexto, as acções de formação oferecidas pelo Organismo mantêm-se insuficientes.

IX.

Não está assegurado de maneira independente o controlo da legalidade dos actos dos inquéritos em curso de execução e do respeito pelos direitos fundamentais das pessoas sujeitas a investigação. A ausência de uma codificação clara dos actos de inquérito origina contenciosos. As disposições regulamentares nesta matéria revelaram-se insuficientes.

X.

As relações entre o Organismo e o seu Comité de Fiscalização são difíceis. Os aspectos da regulamentação relativos à governação do Organismo devem ser seriamente reconsiderados.

XI.

De modo a evitar uma dispersão da acção do Organismo por actividades que, se bem que ligadas à luta antifraude, não se referem directamente aos inquéritos, bem como a garantir que todos os recursos sejam consagrados a uma luta eficaz contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União Europeia, deverá proceder-se a uma nova e profunda análise das tarefas confiadas ao Organismo. A concentração das actividades do Organismo na sua função de inquérito permitirá uma melhor mobilização dos seus recursos, nomeadamente na perspectiva de inquéritos orientados para os domínios em que os riscos de fraude são considerados mais graves.

1.

Ao instituírem o Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (2), as instituições europeias pretenderam aumentar a eficácia da luta contra as actividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União. Foram, portanto, concedidos ao Organismo poderes novos em relação aos dos seus predecessores (3). Recebeu especialmente por missão efectuar inquéritos administrativos no interior de todas as instituições e organismos da União Europeia. A função de inquérito foi reforçada por uma garantia de independência no exercício dessa actividade. A referida independência devia ser reforçada pela criação de um Comité de Fiscalização composto por personalidades exteriores às instituições comunitárias. O director do Organismo, que tomou posse em Março de 2000, passou a dispor do poder de nomeação dos agentes dos seus serviços, o que lhe deverá permitir corresponder melhor às necessidades específicas do Organismo em matéria de investigação.

2.

Embora reforçando a importância da sua função de inquérito (ver ponto 12), a Comissão atribuiu igualmente ao OLAF um amplo leque de actividades relacionadas com a protecção dos interesses financeiros da União Europeia (4). Tais actividades, em parte agrupadas no que o Organismo designou por uma «plataforma de serviços», incluem:

A regulamentação não estabelece qualquer critério de prioridade entre estas diversas actividades.

3.

O Organismo actua num quadro institucional complexo e situa-se no centro de um conjunto de outros actores implicados directa ou indirectamente na luta contra a fraude. A repartição de competências entre esses actores nem sempre é precisa, o que origina riscos tanto de sobreposição como de lacunas. Tais actores podem dividir-se em três subconjuntos:

4.

Como a gestão de cerca de 80 % das despesas da União Europeia é confiada aos Estados-Membros, o Organismo deve, por razões evidentes de eficácia, colaborar intimamente com as suas autoridades (polícia, alfândegas, autoridades judiciárias …). Essa necessidade aumenta a complexidade da sua tarefa. Além disso, é aos Estados-Membros que compete intentar processos-crime sempre que necessário. A variedade dos sistemas judiciários dos Estados-Membros aumenta ainda mais a complexidade da tarefa do Organismo.

5.

Se bem que o OLAF seja um organismo novo, teve que prosseguir as operações iniciadas pela sua predecessora, a UCLAF. Foram, por exemplo, retomados cerca de 1 400 processos já iniciados (6), o que representou uma herança bastante pesada devido à gestão desordenada de grande número desses inquéritos (7). Além disso, o pessoal da UCLAF foi transferido em bloco para o Organismo, o que, até à alteração do quadro dos efectivos em 2001, limitou a margem de manobra do novo director (8).

6.

O Organismo rege-se por um estatuto ambivalente: é independente nos seus inquéritos mas está sujeito à autoridade da Comissão para as suas outras funções. Este estatuto híbrido, que não prejudicou a independência da função de inquérito, apresenta determinadas vantagens. Por exemplo sob o ponto de vista jurídico, dado fazer parte da Comissão, o Organismo pôde utilizar os poderes àquela conferidos, nomeadamente para efectuar controlos locais nos Estados-Membros nos termos de diversos regulamentos gerais e sectoriais (9). A ligação à Comissão facilitou igualmente o funcionamento corrente do OLAF, que pôde socorrer-se do apoio administrativo dos serviços gerais da Comissão.

7.

O organigrama do Organismo, de Maio de 2004, é apresentado no anexo I. Desde 2001, o Organismo dispõe de um quadro de efectivos de cerca de 300 lugares, o que representa o dobro dos efectivos da UCLAF (10). Em 2004, a Direcção Inquéritos (Direcção B) contava com 126 inspectores (11) e 13 agentes administrativos. Os outros serviços, ou seja a Direcção Política, legislação e assuntos jurídicos (Direcção A) e a Direcção Informação, estratégia operacional e tecnologia da Informação (Direcção C), dividiam entre si os restantes 193 lugares.

8.

A auditoria teve por objectivo apreciar a qualidade da gestão do OLAF no domínio dos inquéritos, avaliando:

Devido à insuficiência da fiabilidade dos dados relativos ao seguimento concreto dado aos inquéritos, a eficácia final dos trabalhos do Organismo não pôde ser avaliada.

9.

O relatório do Tribunal completa a avaliação efectuada pela Comissão em Abril de 2003, cuja análise incidia essencialmente no quadro jurídico das actividades do Organismo (12). Completa igualmente uma segunda avaliação, mais quantitativa, apresentada pela Comissão em Outubro de 2004 (13).

10.

No que se refere aos inquéritos, a auditoria efectuada entre Abril e Outubro de 2004 teve como ponto de partida as observações formuladas anteriormente pelo Tribunal (14), tendo incidido nos sistemas, nas estruturas e nas disposições relativas ao pessoal. Foi igualmente passada em revista a actividade dos serviços do OLAF não directamente responsáveis pelos inquéritos. Se bem que esta auditoria tenha analisado a recente reorganização do Organismo, assim como uma amostra de 117 operações levadas a cabo ou encerradas em finais de 2003, verificou-se que, nessa altura, o Organismo ainda estava a terminar o apuramento de numerosas operações iniciadas pela sua predecessora e que as medidas de reorganização empreendidas durante o período 2002-2003 apenas começavam a produzir os seus efeitos. As insuficiências constatadas durante a auditoria são apresentadas no anexo II.

11.

O presente relatório foi elaborado quando a Comissão propôs uma revisão do regulamento relativo aos inquéritos do OLAF (15). Em relação a essa proposta, o Tribunal emitiu um parecer que contempla as conclusões e recomendações da auditoria.

12.

À excepção das operações de coordenação, o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 distingue entre inquéritos externos (artigo 3.o) e inquéritos internos (artigo 4.o). O Organismo classifica ainda os processos em cinco categorias:

13.

Os processos em fase de investigação (475 em 30 de Setembro de 2004) incluem os inquéritos propriamente ditos (252) e as operações de coordenação e de assistência (223). As operações de coordenação são especialmente frequentes no domínio das receitas e no das despesas em gestão repartida. Por exemplo, de entre os 23 processos analisados por ocasião da auditoria nos sectores das alfândegas e do comércio, quatro eram inquéritos efectuados pelo Organismo.

14.

Este agrupamento dos inquéritos e das operações de coordenação e de assistência nas mesmas unidades da Direcção Inquéritos dificulta a gestão dos recursos. Na realidade, o papel desempenhado pelo Organismo é substancialmente diferente em cada um dos dois casos. No caso dos inquéritos, cada etapa do procedimento tem de ser documentada, justificada e registada de modo a que o processo possa servir de prova perante as autoridades judiciárias. No que se refere às operações de coordenação e de assistência, o Organismo tem de conceder um auxílio rápido e efectivo às autoridades nacionais, sem ter de se submeter a condicionalismos rigorosos de procedimento. Nestes casos, o recurso aos procedimentos de inquérito nem sempre se revela adequado. Ocupa recursos que poderiam ser consagrados a inquéritos e origina riscos de sobreposição com algumas das responsabilidades das unidades de acompanhamento.

15.

O Organismo apenas pode efectuar inquéritos administrativos. Não pode, portanto, realizar quaisquer actos que necessitem competências de controlo. Se bem que possa por exemplo reter cópias de documentos nas instalações de operadores económicos, não pode revistar o domicílio dos seus proprietários ou do seu pessoal, ainda que lá se possam encontrar provas consideráveis. Também não pode aceder às contas bancárias de um operador económico ou de um particular, mesmo que seja agente de uma instituição comunitária. Existem ainda limites definidos aos actos de inquérito que o Organismo pode realizar que afectam o alcance das suas conclusões. Além disso, a eficácia prática da fase de inquérito pode ser reduzida se os Estados-Membros não concederem ao Organismo o apoio que lhes é solicitado.

16.

Os inquéritos do Organismo são em regra despoletados pela recepção de informações provenientes de terceiros. Pode tratar-se de denúncias apresentadas por serviços da Comissão, por outras instituições da UE, por autoridades dos Estados-Membros, bem como por cidadãos e operadores económicos. Quando são recebidas tais informações, abre-se um novo processo nos registos do Organismo (16). O trabalho de investigação compreende então três etapas importantes:

Quadro 1

Número de processos em cada etapa no final de Setembro de 2004

17.

A criação de um sistema de gestão de processos (Case management system — CMS) pelo Organismo em 2002 permitiu um melhor registo dos inquéritos (19). Se bem que se tenham verificado melhorias em 2003, as informações provenientes deste sistema devem ser consideradas com grande prudência, dado a auditoria ter mostrado que numerosos processos sofrem atrasos de tratamento ou de actualização e que os dados financeiros deles constantes não são coerentes nem sempre são confirmados. Na realidade, acontece que alguns inquéritos são classificados entre as operações ainda em fase de execução quando já não se realiza qualquer acto de inquérito e o processo deveria ter sido encerrado, com ou sem seguimento. Acontece ainda serem encerrados inquéritos sem que os montantes em causa tenham sido liquidados. Em determinados casos, verificou-se que os inspectores tinham adiado o encerramento de inquéritos para se poderem ocupar eles próprios do seu acompanhamento, quando essa não é em princípio a sua função.

18.

A política anunciada pela direcção do OLAF consiste em conceder prioridade aos inquéritos internos, bem como aos do domínio das despesas directas, especialmente no caso do alargamento.

19.

Na realidade, os recursos do Organismo permitem-lhe dar seguimento a todas as denúncias fundamentadas que recebe, não se colocando a questão da selecção entre os inquéritos possíveis. O quadro 2 indica a frequência das denúncias por sector.

Quadro 2

Denúncias apresentadas ao Organismo entre Agosto de 2003 e Setembro de 2004

20.

De uma maneira geral, o Organismo reduziu consideravelmente o tempo consagrado às avaliações, fixando um prazo tipo de 15 dias a partir da designação do avaliador. Se bem que, entre Outubro de 2002 e Setembro de 2003, a proporção das avaliações em curso há mais de quatro meses tenha diminuído sensivelmente, passando de 62 % para 35 %, o seu número foi ainda de 68. No caso dos domínios em que a documentação necessária ao relatório de avaliação tem de se obter fora das instituições comunitárias, o prazo tipo de quinze dias revela-se demasiado curto (20). Na maioria das avaliações analisadas, as decisões de instauração de inquéritos revelaram-se justificadas segundo os critérios utilizados pelo Organismo. A auditoria mostrou, contudo, que algumas práticas (ver anexo II) eram susceptíveis de melhorias. É, por exemplo, o caso das seguintes:

21.

Se bem que o Organismo se deva dedicar em primeiro lugar à fraude financeira, a dimensão penal foi na prática frequentemente privilegiada. O impacto financeiro potencial que poderia ter permitido definir as orientações a conferir aos trabalhos de investigação, como a liquidação dos montantes desviados, foi considerado secundário.

22.

Se é facto assente que a natureza dos inquéritos do OLAF é tal que nem todos os aspectos de cada uma das suas etapas podem ser previstos, é muito útil envidar esforços no sentido de definir as linhas mestras da organização e da planificação desses inquéritos, a fim de eliminar os riscos de desperdício de recursos. A este propósito, os relatórios de avaliação apenas incluíam frequentemente elementos rudimentares de planificação, sem que tal fosse compensado pela elaboração de planos de trabalho mais pormenorizados numa fase posterior do inquérito. Verificou-se igualmente que determinadas avaliações teriam sido melhores se os serviços de acompanhamento e a unidade dos magistrados tivessem sido consultados desde o início sobre os objectivos, as opções a adoptar e os meios a mobilizar para o inquérito. Em determinados casos, uma consulta à Direcção C (que se ocupa de análises e informações) teria igualmente levado os avaliadores a aproveitarem melhor os meios técnicos de informação disponíveis (ver anexo II).

23.

Ao passo que em Outubro de 2002, 51 % dos inquéritos estavam em curso há mais de 12 meses, essa proporção passou para 62 % em Setembro de 2004, ainda que a duração média dos inquéritos tenha diminuído na sequência do apuramento dos antigos casos da UCLAF. Tal como para as avaliações, o tempo necessário para os Estados-Membros enviarem a documentação solicitada pelo Organismo dava frequentemente origem a atrasos (21) (ver anexo II). Além disso, os atrasos ficaram igualmente a dever-se ao facto de o OLAF, tal como outros serviços da Comissão, ter optado por uma abordagem frequentemente burocrática nas suas comunicações, o que deu origem a longos tempos mortos, que poderiam ter sido evitados se se tivessem efectuado visitas aos serviços em questão. A auditoria revelou que alguns atrasos foram causados por uma diligência moderada por parte dos inspectores, se bem que o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 exija, no n.o 5 do seu artigo 6.o, que os inquéritos do Organismo se desenvolvam «ininterruptamente».

24.

A direcção do Organismo exerceu pouco controlo em relação à duração dos inquéritos. Esperava-se que os diferentes processos sujeitos a inquérito explicassem e justificassem os atrasos, o que não foi o caso. Ao passo que os relatórios que o Organismo tem de enviar ao Comité de Fiscalização após nove meses de inquérito dão determinadas informações, para além desse prazo deixa de haver qualquer obrigação de explicar os atrasos, seja qual for a sua duração, ou até de informar regularmente o Conselho Executivo. Em alguns casos, os atrasos são inexplicáveis.

25.

Os relatórios de avaliação classificam em princípio os inquéritos em função do seu grau de urgência. Mas o impacto dessa classificação para a continuação dos trabalhos não é claro, dado não existir qualquer norma que especifique os recursos a atribuir ao inquérito e o prazo em que os trabalhos deverão terminar, em função do seu grau de urgência.

26.

O registo das horas prestadas pelos inspectores constitui um instrumento de gestão essencial ao controlo da realização dos inquéritos. Se bem que tal sistema já tenha sido recomendado pelo Tribunal (22), o Organismo ainda não o instituiu. Também não existe qualquer instrumento geral de análise do volume de trabalho dos inspectores ao nível da Direcção B.

27.

As investigações do Organismo têm-se pautado por uma falta de codificação dos actos de inquérito, apesar de esta ser necessária tanto aos inspectores como aos inquiridos (23), nomeadamente no caso dos inquéritos internos. Na ausência de código, existe um duplo risco: o de conflitos de procedimento em curso de inquérito com as pessoas sujeitas às investigações e o de falharem os processos judiciais abertos na sequência de um inquérito originado pelo incumprimento das medidas destinadas a garantir a aplicação dos princípios de transparência e do contraditório (24).

28.

De uma maneira mais geral e tal como no caso das avaliações, a amostra dos inquéritos analisados revelou que o verdadeiro trabalho de investigação levado a cabo pelo OLAF é frequentemente bastante limitado. A utilização pelo Organismo dos seus poderes de investigação no local, de audição de testemunhas e de interrogação de suspeitos constitui excepção. Estes actos de inquérito específicos foram utilizados mais frequentemente no sector das alfândegas. Pelo contrário, o Organismo recorre com bastante frequência a pedidos de informação aos serviços de investigação de determinados Estados-Membros, nomeadamente a Itália. No caso dos inquéritos no domínio das despesas em gestão partilhada, o Organismo solicita geralmente que lhe seja enviada a documentação que considera necessária, efectuando posteriormente a sua selecção e análise e deslocando-se ao local se for caso para tal (25). Mesmo no caso dos inquéritos relativos às despesas em gestão directa, em que o Organismo conduz a investigação, limita-se frequentemente a analisar uma documentação recolhida nos serviços de gestão da Comissão, baseando-se nomeadamente nos relatórios dos auditores independentes mandatados no âmbito das convenções de financiamento. Nesse caso, o Organismo elabora e explica os documentos do processo a enviar às autoridades judiciárias dos Estados-Membros, sem acrescentar provas para além das que já estavam na posse dos serviços de gestão. O trabalho de elaboração do processo foi a maior parte das vezes realizado com o apoio da unidade dos magistrados.

29.

O Organismo deve apresentar os seus relatórios de encerramento de inquéritos no âmbito de processos judiciais, ao passo que no caso de operações em gestão partilhada são dirigidos às autoridades de gestão dos Estados-Membros (serviços aduaneiros, organismos pagadores …). Para tal, as exposições que deles constam deverão ser claras e as suas conclusões deverão ser pertinentes, precisas e equilibradas. Em muitos casos examinados aleatoriamente, verificou-se que a qualidade do relatório final deixava a desejar. A falha mais frequente refere-se à quantificação das fraudes, quando o inquérito diz frequentemente respeito a desvios de fundos.

30.

O OLAF distingue cinco tipos de acompanhamento:

31.

O tempo efectivamente consagrado ao acompanhamento foi difícil de calcular. As indicações recolhidas revelam, todavia, que não se trata da actividade principal das unidades em questão. O valor acrescentado do acompanhamento assegurado pelo Organismo revelou-se geralmente fraco, especialmente nos casos de coordenação ou de assistência (ver anexo II). No caso do acompanhamento financeiro, a função do Organismo deverá limitar-se à liquidação dos montantes a recuperar. Uma vez que estes se encontrem garantidos, cabe aos gestores orçamentais das direcções-gerais operacionais e às autoridades dos Estados-Membros emitir as ordens de cobrança e assegurar a sua receita dentro dos prazos previstos. A DG Orçamento deverá, por seu lado, garantir o registo das ordens de cobrança desde o momento da sua emissão e verificar o respeito pelos prazos de receita por parte dos gestores orçamentais. Em caso de negligência por parte destes, deverá recorrer ao IDOC. A mobilização do OLAF para além da liquidação dos montantes a recuperar constitui em grande parte uma duplicação da tarefa dos gestores orçamentais.

32.

O acompanhamento assegurado pelo Organismo no caso específico do procedimento de assistência mútua (27) relativo aos sectores das alfândegas e da agricultura não foi sistemático. O Organismo não definiu uma norma visando exercer uma fiscalização constante e coerente dos progressos registados no âmbito dos procedimentos de assistência mútua solicitados aos Estados-Membros, não tendo sido bem calculados os resultados das acções empreendidas.

33.

As insuficiências apontadas nos pontos anteriores colocam a questão da eficácia dos sistemas de controlo de qualidade do Organismo.

34.

O manual do OLAF descreve a actividade de cada um dos seus serviços, bem como a maior parte dos procedimentos administrativos em vigor. Apenas uma pequena parte do manual cobre as actividades de investigação, descrevendo as práticas existentes, especialmente em relação ao sistema de gestão de processos (Case management system — CMS). Foi consagrada atenção excessiva aos aspectos puramente jurídicos das operações, em detrimento dos aspectos práticos da organização e da condução dos inquéritos, assim como do papel que se espera das diferentes partes implicadas, nomeadamente dos serviços dos Estados-Membros e especialmente da gestão do Organismo. A função do Conselho Executivo, elemento chave da gestão dos inquéritos, deverá ser particularmente explicitada.

35.

O OLAF herdou a cultura de organização da UCLAF, em que a maior parte dos inspectores levava a cabo as suas investigações isoladamente, sem uma verdadeira supervisão. Se é um facto que o segredo dos trabalhos de investigação é necessário para evitar as pressões nocivas aos inquéritos, não é menos essencial que a gestão de um organismo de investigação exerça uma fiscalização destinada a garantir não só que o inspector não se desvie dos seus objectivos, mas também que sejam aplicados os procedimentos normais, o que nem sempre foi o caso. Tal fiscalização é, além disso, incontornável para garantir a boa utilização dos recursos.

36.

Se o sistema de gestão de processos (Case management system — CMS) e a criação de uma secretaria já trouxeram a ordem que faltava ao registo, à localização física e à estrutura dos processos de inquérito, falta ainda transformar esse sistema num verdadeiro instrumento de gestão que permita que os responsáveis pela Direcção Inquéritos conheçam melhor o desenrolar das operações que têm a seu cargo, preparem as acções a levar a cabo e assegurem a sua execução nos prazos que lhes foram concedidos. A esse propósito, será necessário alargar a todas as unidades da Direcção Inquéritos a prática dos resumos intercalares mensais, criados a título experimental em algumas delas a fim de acompanhar não só o volume de trabalho dos inspectores mas também o impacto financeiro real dos inquéritos encerrados.

37.

A questão dos resultados dos inquéritos continua a aguardar cabal resolução. Não é por se efectuar um acompanhamento que este levará a um resultado concreto (28) (recuperação ou sanção penal ou disciplinar). Por outras palavras, o facto de se efectuar um acompanhamento não constitui um indicador pertinente de resultado. O envio de processos às autoridades judiciárias também não é significativo. Na realidade, os elementos probatórios apresentados pelo Organismo podem não ser considerados suficientes pelas autoridades nacionais, ao passo que os factos que constituem a infracção podem já ter prescrito. No caso dos inquéritos internos, quando o Organismo conseguiu reunir provas de infracções cometidas por agentes das instituições comunitárias, foi frequentemente bastante difícil entregar a instrução dos processos às autoridades judiciárias dos países em que têm o seu local de trabalho as instituições em que as infracções foram cometidas (29), quer por essas autoridades não disporem de procedimentos claros de devolução desses processos no interior das suas jurisdições, quer por não lhes concederem a prioridade desejada pelo Organismo (30). Em Bruxelas e no Luxemburgo, principais locais de trabalho das instituições, será útil que o Organismo esclareça de novo com as autoridades judiciárias em questão as normas práticas a cumprir para que a comunicação dos casos não deixe de se efectuar. Além disso, as recomendações do Organismo em matéria disciplinar nem sempre são seguidas pelas instituições ou organismos em questão.

38.

A unidade de auditoria interna, composta por dois agentes temporários, está directamente ligada ao director do Organismo, tendo por missão principal informar o director sobre a eficácia dos procedimentos de controlo interno. Desde que foi criada em 2001, as suas intervenções incidiram essencialmente nos aspectos da gestão administrativa do Organismo e nas suas actividades não relacionadas com os inquéritos. Foi além disso solicitada para diversas tarefas de apoio aos serviços de direcção, bem como para reforçar a task force constituída para tratar o processo Eurostat a partir de Julho de 2003.

39.

A unidade de auditoria interna não apresentou qualquer relatório sobre a actividade de investigação, no que se refere nomeadamente à apreciação do bom funcionamento do CMS ou à fiabilidade e pertinência dos indicadores de resultados. Em finais de 2004, o serviço de auditoria interna, apesar das suas próprias análises de risco, não dera ainda qualquer contribuição significativa para a melhoria dos sistemas de gestão da função de inquérito.

40.

Foi instituído em 2002 um Conselho Executivo presidido pelo director dos Inquéritos e constituído pela maior parte dos chefes das unidades directa ou indirectamente responsáveis pelos inquéritos. Reúne-se uma vez por semana a fim de examinar os relatórios apresentados em cada etapa dos inquéritos (avaliação, encerramento, final do seguimento). A sua criação correspondeu a dois grandes objectivos:

41.

Se esta inovação constituiu um progresso inegável para o tratamento dos casos, o seu êxito como dispositivo de controlo da gestão dos inquéritos mantém-se pouco claro, nomeadamente devido ao tempo reduzido de que os membros do conselho dispõem para examinar todos os processos. Assim, apesar da intervenção do conselho, foram abertos inquéritos com base em avaliações insuficientes e os atrasos de execução não foram seguidos para além da sua comunicação ao Comité de Fiscalização, ao passo que podem ser comunicados inquéritos às unidades de acompanhamento sem que estejam terminados determinados trabalhos de investigação de provas.

42.

A luta contra a fraude é objecto de vários relatórios, que contribuem todos para a fiscalização externa do OLAF, dado serem enviados ao Conselho e ao Parlamento Europeu. O Organismo apresenta um relatório de actividade anual; a Comissão apresenta um relatório anual sobre a execução da sua política de protecção dos interesses financeiros; o Comité de Fiscalização do OLAF elabora um relatório anual e o artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 exige uma avaliação das actividades do Organismo após três anos de existência.

43.

A apresentação dos relatórios de actividade do Organismo tem melhorado com os anos. Os relatos ganharam clareza desde que se baseiam nos dados estatísticos do CMS e que as análises incidem menos em questões de direito ou de política dos inquéritos e mais em estudos de casos. A fiabilidade dos dados estatísticos ainda deverá ser reforçada por um registo mais específico das operações e uma mais rápida actualização dos processos. De igual modo, os últimos relatórios são susceptíveis de aperfeiçoamento, dado a actividade ser analisada mais em termos de volume do que de resultados obtidos. A esse propósito, as disposições do n.o 3, segundo parágrafo, do artigo 12.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 estipulam que o director «informará … sobre os resultados dos inquéritos efectuados pela Organização». Em matéria de recuperações, as informações são pouco fiáveis, pois a informação proveniente dos Estados-Membros não é nem homogénea nem corroborada (31). No que se refere a processos judiciais, os prazos não permitem apreciar a eficácia dos trabalhos do Organismo, ao passo que o número de procedimentos disciplinares relativos aos inquéritos internos se mantém pouco significativo. A fim de prestar contas da sua actividade de modo simultaneamente transparente e pertinente, o Organismo deverá definir e manter actualizados indicadores que incidam não só no seu volume de actividade, mas também nos resultados (êxitos ou fracassos) dos seus inquéritos (32) (ver ponto 39), incluindo os efectuados em colaboração com os serviços dos Estados-Membros. Os resultados efectivos dos inquéritos continuam a ser difíceis de calcular.

44.

Esta segunda parte do relatório tem por objectivo apreciar a contribuição efectiva dos serviços do Organismo para a função de inquérito. Recorde-se a este respeito que, em Novembro de 2003, o presidente da Comissão propôs uma concentração das actividades do OLAF na sua função de inquérito (33).

45.

A Direcção C compreende três unidades (ver anexo I). A primeira é responsável pelas questões estratégicas de luta contra a fraude, pela análise das tendências e dos riscos a longo prazo, assim como pelas bases de dados das irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros. A segunda é responsável pela tecnologia da informação e pela secretaria. Esta unidade instituiu nomeadamente e garantiu o funcionamento do sistema de gestão de processos (Case management system — CMS) (ver ponto 17). À terceira cabe auxiliar, por meio de apoio técnico e de aplicações informáticas, as investigações levadas a cabo pela Direcção Inquéritos, podendo igualmente conceder auxílio operacional (34) aos serviços de investigação dos Estados-Membros.

46.

A unidade responsável pela análise estratégica deverá permitir que o Organismo instaure determinados inquéritos não só com base em denúncias mas em análises de risco específicas, efectuadas pelo próprio Organismo com a colaboração eventual dos seus homólogos dos Estados-Membros. Se bem que esta unidade já tenha dois anos de existência, as suas intervenções ainda não contribuíram directamente para a actividade de investigação (35).

47.

De entre as vias susceptíveis de levar à instauração de inquéritos, a unidade examinou as informações que os Estados-Membros comunicam no âmbito dos Regulamentos (CEE) n.o 595/91 (36) e (CE) n.o 1681/94 sobre as irregularidades reveladas no domínio da agricultura e dos fundos estruturais, tendo concluído que esses dados eram em geral de qualidade insuficiente para serem explorados.

48.

No que se refere às análises estratégicas, a unidade depara-se com uma dificuldade de acesso a diversas bases de dados das instituições. Na realidade, os serviços dessas instituições dizem-se preocupados pela utilização que o Organismo poderá fazer de um acesso generalizado a bases de dados às quais se aplicam as disposições relativas à segurança dos dados pessoais [Regulamento (CE) n.o 45/2001]. Sobre esta questão sensível, não se efectuou qualquer discussão aprofundada com o Comité de Fiscalização, que será determinante se o Organismo adoptar uma abordagem mais sistemática e inquisitória para a instauração dos seus inquéritos internos.

49.

Se bem que recente, o aumento dos pedidos de apoio dos serviços de investigação em matéria de análise operacional é regular, especialmente no que toca às consultas das bases de dados. Em meados de 2004, as intervenções da unidade de análise operacional eram relativas, na sua maioria, aos domínios da agricultura e das alfândegas, que não constam das prioridades de investigação fixadas pelo director do OLAF.

50.

No âmbito do que o Organismo designa a sua plataforma de serviços, a unidade de análise operacional consagra uma parte significativa dos seus recursos ao auxílio concedido aos Estados-Membros nos domínios das alfândegas e da agricultura. Duas destas actividades estariam melhor situadas em outros serviços da Comissão:

51.

A Direcção A compreende seis unidades (ver anexo I). Três dessas unidades são responsáveis pelas operações de acompanhamento (ver pontos 30 a 32) e pelo apoio aos inspectores nas questões de legislação sectorial. Se bem que a função específica destas três unidades varie segundo os sectores pelos quais são responsáveis, exercem duas funções, uma relativa aos inquéritos e outra de apoio às direcções-gerais operacionais da Comissão no âmbito da política de protecção dos interesses financeiros.

52.

No que se refere aos inquéritos, estas três unidades fornecem as análises relativas à regulamentação sectorial e asseguram o seguimento a dar às irregularidades notificadas pelos Estados-Membros à Comissão. Os pareceres emitidos por estas unidades em matéria jurídica ou financeira, nomeadamente os emitidos na fase de avaliação dos processos, contribuíram para a melhoria da qualidade das investigações, nomeadamente nos domínios das despesas directas e das acções externas.

53.

No que se refere ao apoio às direcções-gerais operacionais da Comissão, participam na análise dos textos legislativos sob o aspecto da imunização à fraude. A sua função consiste em propor dispositivos de prevenção, tirando partido da experiência retirada dos inquéritos do Organismo.

54.

No ponto 53 do seu relatório especial sobre recuperação de pagamentos irregulares no âmbito da política agrícola comum (38), o Tribunal concluiu que a função do OLAF no seguimento dado às irregularidades assinaladas pelos Estados-Membros era confusa devido a uma repartição pouco clara das responsabilidades entre a DG Agricultura e o Organismo, o que reduziu a eficácia do dispositivo de recuperação dos montantes indevidamente imputados ao orçamento comunitário. Se bem que a auditoria do Tribunal apenas tenha incidido em parte nas irregularidades notificadas no domínio aduaneiro e no dos fundos estruturais, as mesmas questões colocam-se nesses domínios no que se refere à repartição de responsabilidades. De uma maneira geral, as operações de acompanhamento traduzem-se por um desvio de recursos do Organismo a favor das direcções-gerais operacionais da Comissão, em detrimento da sua função de inquérito.

55.

De entre as outras três unidades da Direcção A, cerca de um terço dos recursos da unidade responsável pelos assuntos jurídicos (12 agentes) ocupa-se dos pareceres jurídicos gerais (não sectoriais) a favor da Direcção Inquéritos. Esta função é útil, dado completar os pareceres sectoriais emitidos pelas unidades de acompanhamento. Contudo, não é tão claro que os outros trabalhos desta unidade, nomeadamente os consagrados à estratégia de protecção dos interesses financeiros, correspondam à missão principal do Organismo e que este esteja na melhor posição para os efectuar. O mesmo se passa com as duas outras unidades (protecção do euro e apoio aos comités consultivos em matéria de protecção dos interesses financeiros).

56.

Além do serviço de auditoria interna, quatro unidades dependem directamente do director do Organismo (ver anexo I).

57.

Se bem que ligada ao director do Organismo, esta unidade deverá desempenhar duas funções relacionadas de perto com a função de inquérito:

58.

A unidade dos magistrados tem estado pouco associada aos trabalhos de avaliação e de inquérito. A sua intervenção frequentemente tardia nem sempre permitiu aproveitar as competências disponíveis, o que afectou a qualidade de determinados relatórios de investigação. No domínio das despesas directas, os magistrados associaram-se ao trabalho dos inspectores desde o segundo semestre de 2003. Se esta prática se alargasse a todos os domínios de intervenção do Organismo, seria mais fácil determinar se os elementos probatórios disponíveis são suficientes ou quais os complementos de provas necessários para permitir o encerramento do inquérito através do envio do processo às autoridades disciplinares ou judiciárias com boas oportunidades de êxito.

59.

No âmbito do alargamento da União, uma unidade especial foi encarregue da criação de um programa de 15 milhões de euros financiado pelo programa Phare. Tal actividade deve prosseguir em princípio até 2006. Em 2004, foi-lhe confiado outro programa de auxílio aos novos Estados-Membros (programa Hércules, 11,7 milhões de euros). Tal como no caso da luta anticontrafacção monetária, o Organismo não está vocacionado para se tornar gestor de programas de despesas.

60.

A unidade também é em princípio responsável pela formação contínua no interior do Organismo. Verifica-se, no entanto, que essa actividade foi descurada. A missão conferida a esta unidade deverá ser reapreciada.

61.

A dimensão desta unidade e, de um modo mais geral, as despesas administrativas do OLAF, são menores do que seriam se o Organismo não estivesse administrativamente ligado à Comissão. Assim, o OLAF efectua economias significativas beneficiando de grande número de serviços da DG Administração, sem que a independência da sua função de inquérito seja por tal afectada.

62.

O grande aumento do número de lugares desde 1999 reflecte a vontade de a autoridade orçamental reforçar a função de inquérito do Organismo. Contudo, o número de lugares novos não se baseia em qualquer estudo visando determinar as necessidades em função da estratégia adoptada pelo Organismo e em função do seu volume de trabalho.

63.

Uma grande parte do aumento de efectivos foi constituída por lugares temporários. O número de lugares temporários nas categorias A e B passou de 12 em 1999 para 127 em 2001. No quadro de efectivos de 2004, estes lugares representavam 55 % do total dos agentes das categorias A e B. O grande número de lugares temporários está relacionado com o procedimento orçamental do exercício de 2001 que, nessa altura, teve como objectivo a substituição do pessoal da função de inquérito oriundo da UCLAF (39). Uma vez atingido esse objectivo, a situação criou mais dificuldades do que vantagens:

64.

Devido à complexidade do contexto comunitário, os inspectores devem dar provas de polivalência e mostrar boas faculdades de adaptação. Dado essas qualidades não serem fáceis de reunir, trata-se de uma razão séria para conferir de futuro maior prioridade à estabilidade do recrutamento e aos programas de formação. Nestas condições, será necessário rever a situação do quadro de efectivos, a fim de garantir aos inspectores uma situação menos precária e possibilidades reais de carreira, o que se poderá conseguir através da transformação progressiva de alguns lugares em conformidade com os procedimentos orçamentais futuros.

65.

Paralelamente, será necessário estimular a colocação nos serviços de análise (informação) do Organismo de um maior número de peritos nacionais destacados das administrações mais expostas à problemática da fraude e da protecção dos interesses financeiros da União Europeia. Podem envidar-se esforços específicos neste sentido junto dos serviços dos Estados-Membros que colaboram habitualmente com o Organismo.

66.

O Comité de Fiscalização foi criado pelos textos que instituíram o OLAF (42). «Pelo controlo regular que exerce sobre a execução da função de inquérito, reforça a independência da organização» (43). Além disso, «a pedido do director, ou por sua própria iniciativa, … dirige pareceres ao director sobre as actividades da organização, sem todavia interferir no desenrolar dos inquéritos em curso.» (). Na prática, baseando-se no considerando 10 do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, o Comité concentrou amplamente a sua atenção numa disposição do seu próprio Regulamento Interno, na qual especifica que garantirá que o Organismo respeite os princípios relativos aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, nomeadamente em matéria de inquéritos internos (44).

67.

O exercício do mandato do Comité de Fiscalização é delicado em vários aspectos. O Comité deve ser simultaneamente o garante da independência do Organismo e dos direitos dos inquiridos. Para o fazer, a lei não lhe confere contudo qualquer poder de decisão. Pronunciando-se apenas sobre as questões de princípio, estabelece uma doutrina que não tem efeitos directos sobre os inquéritos. Finalmente, como não pode intervir no desenrolar dos inquéritos, não constitui de nenhum modo um elemento de controlo da legalidade dos actos de inquérito durante a sua execução.

68.

No caso do controlo do procedimento seguido no âmbito dos inquéritos, vários casos recentes mostram a existência de duplicações entre as intervenções do Comité de Fiscalização e as do Provedor de Justiça. Por exemplo entre Setembro de 2003 e Maio de 2004, o Comité debateu intervenções do Provedor de Justiça a propósito de inquéritos individuais do Organismo durante sete das suas reuniões. Além disso, o Comité não toma conhecimento das reclamações dirigidas pelos inquiridos ao director do Organismo, que é livre de lhes dar o seguimento que considerar necessário.

69.

Se bem que o Comité não deva interferir na gestão do Organismo, ou seja não deverá intervir nem nas actividades exteriores aos inquéritos do Organismo, nem na realização dos inquéritos;

70.

Desde a sua nomeação, a independência do director do Organismo nunca esteve verdadeiramente ameaçada (53). Na prática, o Comité concentrou bastante a sua atenção nas questões relativas ao respeito, por parte do Organismo, pelos direitos humanos nos inquéritos internos, tendo lamentado a ausência de um código de procedimento que permita um enquadramento indiscutível dos actos de inquérito. A concentração da atenção do Comité nos inquéritos internos e nos direitos humanos afectou as relações entre a direcção do Organismo e o Comité.

71.

Segundo a política adoptada pelo Organismo, o Comité de Fiscalização conferiu prioridade ao destino penal dos inquéritos internos, em detrimento dos inquéritos externos, embora a luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros comunitários ultrapasse em grande escala o âmbito das instituições e numerosas fraudes sejam cometidas sem que haja qualquer conivência com agentes das instituições ou organismos equiparados. Se bem que o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 estipule, nos n.os 1 e 3 do artigo 7.o, que «as instituições, órgãos e organismos comunicarão sem demora à organização todas as informações relativas a eventuais casos de fraude ou de corrupção» e que «os Estados-Membros, na medida em que o direito nacional o permita, transmitirão … todos os outros documentos e informações … pertinentes, relativos à luta contra a fraude … e contra qualquer outra actividade ilegal lesiva dos interesses financeiros das Comunidades», o Comité de Fiscalização nunca estudou as condições em que os organismos ou os Estados-Membros desempenhavam essa obrigação, apesar de ela ser essencial para a actividade de investigação do Organismo (54).

72.

A fim de permitir o debate das questões relativas à realização dos inquéritos com conhecimento de causa, o secretariado do Comité analisa processos de inquéritos encerrados, seleccionados segundo critérios fixados de comum acordo com o presidente. O número de processos recentemente analisados foi de 17 (55) em 2003 e 7 nos seis primeiros meses de 2004. Estas análises são objecto de fichas de avaliação circunstanciadas que incluem frequentemente recomendações pertinentes ou questões de princípio importantes. Estas fichas não são comunicadas ao Organismo. Uma atitude mais aberta será não só útil para as relações entre os serviços mas permitirá igualmente tirar partido das melhores práticas, contribuindo assim para o reforço da função de inquérito.

73.

O Organismo empreendeu medidas de reorganização consideráveis em Novembro de 2003. A auditoria revelou que, no início de 2004, ainda estava a terminar o apuramento de um passado complexo legado pela sua predecessora, a UCLAF, e que as novas medidas apenas começavam a produzir os seus efeitos (ver ponto 10).

74.

A política de inquéritos do Organismo mantém-se incerta, quer se trate da questão da instauração de inquéritos por iniciativa própria, da gestão das suas prioridades, das modalidades da sua colaboração com as autoridades dos Estados-Membros ou do controlo dos seus prazos. Do mesmo modo, as orientações quanto aos resultados a atingir mantêm-se imprecisas, pois passa-se por vezes ao lado dos aspectos financeiros ou disciplinares dos inquéritos, privilegiando procedimentos judiciários cujos resultados são frequentemente longínquos e incertos (ver pontos 19, 20 e 25).

Após ter especificado os princípios directores dos seus inquéritos em termos de resultados a atingir e deixando de o fazer apenas em função dos domínios de concentração das actividades, a criação de indicadores de resultados (em vez de simples indicadores de actividade) permitirá apreciar a justificação das opções adoptadas pelo Organismo.

75.

O dispositivo de decisão que rege as diversas fases dos inquéritos ganhou em transparência (ver ponto 16). A intervenção do Conselho Executivo e a instituição de relatórios normalizados contribuíram em grande parte para tal (ver ponto 41).

76.

A equiparação das operações de assistência e de coordenação aos inquéritos torna difícil o controlo dos recursos e leva a uma utilização do CMS que se revela onerosa em tempo, ao passo que, nos casos de coordenação e de assistência, o Organismo não é solicitado a reunir e apresentar ele próprio elementos probatórios (ver pontos 13 e 14).

Será necessário reconsiderar a organização do Organismo a propósito das operações de coordenação e de assistência e estudar a possibilidade de criar uma unidade específica consagrada às operações que fazem parte da plataforma de serviços.

77.

No que se refere aos trabalhos preliminares (avaliações), as análises mantiveram-se rudimentares. As unidades de apoio (magistrados, acompanhamento, análise operacional) participaram pouco na definição dos objectivos e na elaboração da estratégia a adoptar para cada inquérito. O Conselho Executivo não insistiu suficientemente na necessidade de uma formulação clara dos objectivos e dos resultados esperados dos inquéritos (ver pontos 20 e 22).

É ainda necessário justificar melhor determinados actos de inquérito, clarificar os objectivos que os inspectores deverão procurar alcançar em cada caso e insistir para que as decisões propostas se baseiem em planos de trabalho. No caso do Conselho Executivo, será necessário considerar acções de formação mais restritas, cada uma das quais reunindo os gestores responsáveis por processos com características comuns (56). Aligeirando o exame dos processos solicitado aos participantes, tal abordagem estimulará uma análise mais aprofundada dos projectos de decisão. Permitirá igualmente a instauração de um acompanhamento em conjunto da carteira dos processos em curso e a gestão das prioridades. Em caso de necessidade, todas as acções de formação do Conselho Executivo poderão ser reunidas, a fim de tratar as questões de princípio que interessam à generalidade dos serviços.

78.

A supervisão exercida nos inquéritos pela gestão do Organismo revelou-se em geral insuficiente (ver pontos 28, 35 e 36). A duração dos inquéritos não foi controlada (ver ponto 24).

Os chefes de unidade devem garantir que as prioridades sejam respeitadas e que o volume de trabalho efectivo dos inspectores seja por um lado conhecido e por outro controlado. No decurso de um inquérito, a investigação das provas deve primar em relação à simples comparação de informações já disponíveis. Nesta perspectiva, o Organismo deve utilizar melhor os meios de que dispõe (audição de testemunhas, visitas ao local e recolha de documentos, análises operacionais, …).

79.

Não existe qualquer sistema de medição do volume real de trabalho dos inspectores, nem do tempo que consagram aos seus inquéritos (ver ponto 26).

Associado a planos de trabalho incluindo avaliações do tempo a consagrar aos inquéritos, um sistema de registo das horas prestadas constituirá uma das bases de um melhor ajustamento do volume de trabalho aos recursos disponíveis nas diversas unidades da Direcção Inquéritos e permitirá evitar atrasos.

80.

O envio obrigatório ao Comité de Fiscalização dos inquéritos iniciados há mais de nove meses continua a não produzir quaisquer efeitos consideráveis (ver ponto 24).

Tendo em conta os prazos de prescrição previstos pelas legislações nacionais (penais) e comunitárias [por exemplo o artigo 3.o do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95], a instauração de uma duração máxima para os inquéritos revela-se susceptível de aumentar a sua eficácia.

81.

Os resultados dos inquéritos continuam a ser difíceis de calcular. No domínio dos inquéritos internos, foram realizados poucos progressos desde 1998 no que se refere à aplicação de sanções. As consequências judiciárias e disciplinares revelaram-se em grande parte ineficazes (ver ponto 37).

82.

As operações de acompanhamento financeiro do Organismo ocupam os seus recursos (ver pontos 31 e 54). O acompanhamento judiciário acrescenta pouco valor real às conclusões apresentadas (ver ponto 43).

O acompanhamento financeiro não deve ser confiado ao Organismo. É aos gestores orçamentais da Comissão e aos Estados-Membros que compete organizar a recuperação dos montantes liquidados em resultado dos inquéritos. Os gestores orçamentais e os Estados-Membros deverão informar o OLAF sem demora sobre os montantes recebidos ou as renúncias ao crédito apuradas. O acompanhamento judiciário deverá limitar-se aos casos em que, no final de um processo-crime, o gestor orçamental da despesa inicial tem que instaurar um processo civil de recuperação. O acompanhamento legislativo deverá continuar sob a responsabilidade das direcções-gerais operacionais, com base em notas de síntese dirigidas a estas últimas pelo Organismo.

83.

O controlo da legalidade dos actos dos inquéritos em curso não é assegurado de maneira independente (57). Os actos processuais relativos aos inquéritos continuam a ser codificados de modo imperfeito (ver ponto 27).

A codificação dos procedimentos deve garantir que os actos de inquérito sejam previsíveis, que os prazos relativos às audições sejam certos e que, em cada etapa importante da investigação, os direitos da defesa sejam preservados, bem como o seu acesso ao processo assegurado. O código deve igualmente contemplar a observação do princípio do segredo dos trabalhos de investigação e prever as modalidades de controlo da legalidade dos actos dos inquéritos em curso. Tal código deverá obter força legal, ser publicado e permitir uma aplicação transparente dos princípios fundamentais que regem os inquéritos do OLAF, nomeadamente os de transparência e do contraditório.

84.

No domínio das despesas directas, o Organismo depende da cooperação com os serviços nacionais. Determinados Estados-Membros oferecem o seu apoio ao Organismo de uma maneira mais voluntária que outros, se bem que o Organismo não disponha de todos os meios que lhe permitam salientar determinados factos (ver pontos 15 e 37).

85.

Nos domínios dos recursos próprios e das despesas em gestão partilhada, a cooperação com os Estados-Membros, enquadrada pelos procedimentos de assistência mútua e pelas regulamentações ad hoc [Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96], revela-se frequentemente medíocre (ver pontos 15 e 32).

A fim de clarificar as modalidades de cooperação com as autoridades dos Estados-Membros, será útil considerar ou a adopção de um regulamento específico do Conselho que esclareça as modalidades dessa cooperação [ver as propostas de alteração do Regulamento (CE) n.o 1073/1999], ou a celebração de acordos com os dos serviços nacionais de investigação que tenham melhores possibilidades de dar assistência ao Organismo (58).

86.

O sistema de gestão de processos (Case management system — CMS) e a secretaria criados pelo Organismo constituem um progresso considerável no que se refere ao controlo da documentação e dos processos de inquérito (ver ponto 17).

87.

As bases de dados do CMS não são aproveitadas de forma a constituírem um verdadeiro sistema de gestão dos processos e de auxílio à decisão, se bem que tal instrumento seja necessário à gestão da Direcção Inquéritos (ver pontos 34 e 36).

As bases de dados do CMS deverão ser utilizadas a fim de transformar o sistema de documentação num verdadeiro sistema de gestão dos processos e de auxílio à decisão. Tal transformação, aliada a uma clarificação das funções dos inspectores, permitirá reforçar a eficácia dos inquéritos e evitar atrasos. Em relação a estes pontos, o manual do OLAF deverá ser completado e especificadas as responsabilidades da gestão. A fim de tornar o manual mais operacional, será necessário reunir num volume separado todas as instruções relativas à organização, à condução e à supervisão dos inquéritos. Deverão ainda envidar-se esforços específicos a favor da formação dos inspectores (técnicas de investigação, legislação sectorial, nacional e comunitária, capacidades de expressão…).

88.

A apresentação de contas absorve um número considerável de recursos, se bem que, por falta de indicadores de resultados pertinentes, nem sempre dê uma informação suficientemente clara para avaliar a eficácia do Organismo (ver pontos 37, 39 e 43).

Será necessário reduzir o número dos relatórios a apresentar e aumentar o seu valor informativo. Os dados estatísticos deverão tornar-se mais fiáveis e mais pertinentes para que se possam estabelecer comparações no tempo. A este respeito, a criação de indicadores de resultados centrados nos resultados efectivos e não nos potenciais deverá constituir um elemento de clarificação.

89.

A política de investigação reactiva do Organismo não lhe permite prever facilmente o seu volume de trabalho e, portanto, organizar as suas equipas de inspectores em conformidade (ver pontos 26 e 62). A repartição dos agentes entre as unidades da Direcção Inquéritos é pouco transparente. A gestão dos efectivos é dificultada pela sua instabilidade, devido ao número desproporcionado de lugares temporários (ver pontos 63 e 64).

É desejável organizar o acompanhamento do volume de trabalho dos serviços e instituir um verdadeiro plano director da gestão do pessoal, a fim de resolver as dificuldades estruturais de gestão dos efectivos. Uma boa gestão das equipas de inspectores militará além disso a favor de unidades mais equilibradas em número de agentes, de modo a que os chefes de unidade possam exercer uma supervisão próxima das investigações.

90.

A contribuição dos serviços de análise estratégica para a Direcção Inquéritos manteve-se insignificante. No que se refere às análises de risco, a contribuição manteve-se limitada (ver ponto 46).

A função dos serviços de análise estratégica deve ser redefinida para que contribuam efectivamente para a identificação de situações que levem à instauração de inquéritos externos nos sectores que apresentam maiores riscos. A este propósito, deverão trabalhar no sentido de uma melhoria da apresentação, da natureza e da precisão das irregularidades comunicadas pelos Estados-Membros, a fim de constituir bases de dados a partir das quais se possam investigar anomalias e instaurar inquéritos.

91.

O apoio jurídico é útil devido às dificuldades colocadas por determinadas legislações comunitárias. Neste domínio, o apoio aos serviços de inquérito é regular. Mas, pelo contrário, pode perguntar-se de que modo os trabalhos relativos à estratégia de protecção dos interesses financeiros contribuem para os inquéritos do Organismo (ver pontos 53 e 55).

Dado que os trabalhos relativos à estratégia de protecção dos interesses financeiros não têm impacto directo na realização dos inquéritos, outros serviços da Comissão poderão estar melhor colocados para organizar tais reflexões.

92.

As actividades de assistência revelam-se úteis quando é necessário conceder aos Estados-Membros apoios concretos de coordenação ou de análise no domínio dos inquéritos transfronteiriços. As actividades periféricas do Organismo, nomeadamente as relacionadas com a política de protecção dos interesses financeiros em sentido lato, constituem elementos que distraem a direcção da sua função de fiscalização e de acompanhamento da função de inquérito. Quando é necessário tomar a seu cargo responsabilidades que cabem geralmente aos serviços operacionais da Comissão (por exemplo gestão de programas), a mobilização dos recursos do Organismo não constitui a melhor solução (ver pontos 55 e 59).

As tarefas de gestão de programas são da responsabilidade dos serviços operacionais da Comissão, os quais dispõem de melhores instrumentos que o Organismo para lhes fazer face.

93.

A gestão de um organismo como o OLAF deve ser exercida segundo rubricas de responsabilidades de gestão e um dispositivo de fiscalização claros. O mandato do Comité de Fiscalização tornou-se confuso. Além disso, o Comité de Fiscalização não dá à direcção do Organismo todo o apoio que lhe seria necessário (ver ponto 70).

As funções do Comité de Fiscalização deverão ser reexaminadas, de modo a afastar qualquer risco de ingerência nos inquéritos em curso de execução.

94.

A ligação do OLAF à Comissão não fez perigar a independência da função de inquérito do Organismo, se bem que se tenham verificado algumas dificuldades de comunicação. Não parece, portanto, que o estatuto do Organismo deva ser posto em causa. Pelo contrário, o enquadramento da função de inquérito deveria ter sido objecto de maior atenção de modo a garantir a qualidade dos resultados e evitar duplicação de tarefas com outros serviços da Comissão. Assim, a experiência dos cinco primeiros anos de existência do Organismo tende a mostrar que será necessária uma reflexão de modo a garantir que as investigações levem efectivamente a resultados concretos, quer se trate da recuperação de montantes desviados ou da efectiva aplicação de sanções disciplinares ou penais.

Do anteriormente exposto conclui-se que a concentração das actividades do Organismo na sua função de inquérito, tal como referiu o presidente da Comissão em Novembro de 2003, é susceptível de reforçar a eficácia das investigações, deixando a outras instâncias a responsabilidade pelas acções preventivas ou legislativas. Tal concentração deverá fazer-se acompanhar de uma reorganização da governação do Organismo, que por sua vez carece de alterações regulamentares (59).

18.8.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 202/33

1.

A proposta baseia-se no relatório de avaliação apresentado pela Comissão em Abril de 2003 nos termos do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF (1). Surge igualmente na sequência do compromisso assumido pelo presidente da Comissão perante a Comissão do Controlo Orçamental em 18 de Novembro de 2003 durante a apresentação do programa legislativo e de trabalho da Comissão para 2004. A proposta da Comissão visa reforçar a eficácia operacional do OLAF, dando-lhe a possibilidade de se concentrar nas suas prioridades e aumentar a rapidez dos inquéritos, clarificando determinados procedimentos. Contudo, a declaração do presidente foi além da proposta apresentada pela Comissão, na medida em que, para além de ajustamentos aos processos de inquérito, inclui um projecto de reorganização do próprio Organismo.

2.

O presidente da Comissão declarou na realidade que a concentração das actividades do OLAF significava que «poderá ser oportuno reintegrar nos serviços da Comissão determinadas tarefas horizontais não relacionadas com os inquéritos» e que a governação do OLAF deve ser reconsiderada (2). Propôs consequentemente «reforçar a eficácia do OLAF – que terá de fazer face a um aumento do seu volume de trabalho numa União alargada – através de um aumento dos seus recursos humanos, da concentração das actividades do Organismo na sua função de inquérito e de um regulamento mais adaptado (…)». Das propostas apresentadas pelo presidente da Comissão, apenas a última (adaptação do regulamento) é considerada na proposta de alteração do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Uma concentração das actividades do organismo teria implicado uma alteração da Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de Abril de 1999, que institui o Organismo Europeu de Luta Antifraude (3).

3.

Os considerandos mostram que é objectivo da proposta alterar o regulamento em cinco domínios principais, sem restringir de forma alguma as competências e responsabilidades dos Estados-Membros, mas respeitando os princípios de subsidiariedade e proporcionalidade. São os seguintes os cinco domínios:

4.

Os comentários que se seguem tomam em consideração os resultados da auditoria do Organismo, apresentados no relatório especial n.o 1/2005 do Tribunal de Contas.

5.

A aplicação do princípio de discrição na instauração de inquéritos pode ser considerada uma questão de eficácia, razão pela qual o Tribunal se regozija com a alteração. No entanto, os seus efeitos práticos imediatos serão limitados. Tal como referido no relatório especial, o número de denúncias fundamentadas que o Organismo recebe não é tão elevado que seja obrigado a fazer uma selecção entre os inquéritos a efectuar.

6.

A fixação de prioridades e a calendarização são assuntos relacionados. A experiência mostra que muitos dos inquéritos efectuados pelo Organismo têm uma duração superior à razoável (12 a 18 meses). Assim sendo, será conveniente fixar prazos para os inquéritos.

7.

O Tribunal apoia a proposta de reforçar o dever de informação do Organismo para com as instituições ou organismos implicados na instauração de um inquérito. A supressão no actual n.o 5 do artigo 4.o do direito de diferir essa informação cria, no entanto, alguma ambiguidade. A ausência de uma disposição sobre este ponto indica que a possibilidade de retirar informações não é excluída. A proposta da Comissão deverá ser alterada no sentido de garantir que a exigência de informação não seja suprimida sem justificação, com o pretexto de o segredo ser necessário para garantir a eficácia do inquérito.

8.

O Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 refere-se às «inspecções e verificações no local efectuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias» nos domínios do apoio à actividade agrícola, dos fundos estruturais e dos recursos próprios.

9.

A proposta pretende que a aplicação deste regulamento seja alargada às despesas directas (políticas internas, ajuda externa, etc.), o que deverá reforçar o leque das medidas de intervenção de que o Organismo dispõe, em especial no que se refere à cooperação com as autoridades nacionais. As auditorias do Tribunal confirmaram que existe uma insuficiência neste domínio. Sobre este ponto, o Tribunal regozija-se, portanto, com a proposta da Comissão.

10.

A Comissão considera adequado incluir no regulamento os princípios fundamentais por que se devem reger os inquéritos, abordagem com a qual o Tribunal concorda.

11.

Deve ser garantido o cumprimento dos procedimentos legais relativos aos inquéritos. Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (artigo 14.o), as reclamações durante uma investigação dirigidas contra inquéritos efectuados pelos inspectores do OLAF deverão ser apresentadas ao director do Organismo. Não se trata de uma solução satisfatória, na medida em que não garante ao queixoso um controlo independente do requerimento efectuado. Como alternativa, alguns inquiridos dirigem-se ao Provedor de Justiça quando consideram terem sido infringidos os seus direitos fundamentais. Tal procedimento mostrou-se insatisfatório, tendo levado por vezes a situações em que a actuação do Provedor de Justiça foi considerada como uma intervenção no decorrer dos inquéritos. A proposta da Comissão confia ao Comité de Fiscalização a tarefa de controlar a conduta dos inspectores. Esta solução não é melhor, dado desrespeitar o princípio de que o Comité não deverá intervir nos inquéritos em curso.

12.

O controlo da legalidade dos actos de inquérito deverá ser confiado a um organismo que seja imparcial e não possa interferir na realização dos inquéritos por força de outros aspectos do seu mandato.

13.

A proposta da Comissão não esclarece o papel do Comité de Fiscalização no que se refere à incompatibilidade entre o princípio da não intervenção nos inquéritos e o dever de solicitar o parecer do Comité durante um inquérito, o que se verifica quando é excedido o período de doze meses ou quando o Comité tem de ser informado antes de um processo ser enviado às autoridades judiciárias. Revela-se, portanto, necessário referir com ainda mais clareza o princípio de que o Comité de Fiscalização não deverá intervir nos inquéritos em curso.

14.

A Comissão propõe o aumento do número de membros do Comité de Fiscalização do OLAF de cinco para sete. Tal proposta não se baseia numa análise objectiva das funções e das modalidades de funcionamento do Comité. As funções dos membros são esporádicas e não lhes permitem um estudo aprofundado dos processos. Para poderem imprimir uma maior eficácia ao seu trabalho, será preferível que pelo menos alguns tenham uma experiência prévia de assuntos comunitários, especialmente no domínio dos inquéritos.

15.

Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 (n.o 6 do artigo 11.o), o Comité de Fiscalização é obrigado a reunir pelo menos 10 vezes por ano. No entanto, se se pretender que o Comité se concentre na salvaguarda da independência da função de inquérito do OLAF, não deverá ser obrigado a reunir-se quase mensalmente. Além disso, uma análise das funções e das modalidades de funcionamento do Comité de Fiscalização deverá levar à redução de lugares no seu secretariado.