Position officielle du Parlement européen - Textes adoptés

Résolution du 19 novembre 1997 sur le traité d'Amsterdam (CONF 4007/97 - C4-0538/97)
A4-0347/97

Le Parlement européen,

• vu le traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997 et le protocole sur les institutions dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne (CONF 4007/97 - C4-0538/97),
• vu ses résolutions adoptées dans la perspective de la Conférence intergouvernementale des 17 mai 1995 ( 1), 13 mars 1996 ( 2), 16 janvier 1997 ( 3), 13 mars 1997 ( 4) et 11 juin 1997 ( 5),ainsi que celle du 26 juin 1997 ( 6) sur le Conseil européen d'Amsterdam,
• rappelant ses résolutions du 14 février 1984 sur l'avant-projet de traité instituant l'Union européenne ( 7) et du 7 avril 1992 sur les résultats des Conférences intergouvernementales ( 8),
• vu les avis des organisations non gouvernementales qui ont répondu à l'invitation de la commission institutionnelle et participé à la réunion commune du 7 octobre 1997,
• vu le rapport de la commission institutionnelle et les avis de la commission des affaires étrangères, de la sécurité et de la politique de défense, de la commission de l'agriculture et du développement rural, de la commission des budgets, de la commission économique, monétaire et de la politique industrielle, de la commission de la recherche, du développement technologique et de l'énergie, de la commission des relations économiques extérieures, de la commission juridique et des droits des citoyens, de la commission de l'emploi et des affaires sociales, de la commission de la politique régionale, de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la protection des consommateurs, de la commission de la culture, de la jeunesse, de l'éducation et des médias, de la commission du développement et de la coopération, de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures, de la commission du contrôle budgétaire, de la commission de la pêche, de la commission du règlement, de la vérification des pouvoirs et des immunités, de la commission des droits de la femme et de la commission des pétitions (A4-0347/97),

1. considérant que les peuples et les parlements des États membres ainsi que les institutions de l'Union attendent du Parlement européen qu'il émette un avis sur le traité d'Amsterdam,

2. considérant que, de par la double légitimité de l'Union européenne, union des États et union des peuples d'Europe, il incombe au Parlement européen d'exprimer en toute indépendance la volonté d'intégration des peuples de l'Union,

3. considérant que la récente Conférence intergouvernementale a mis en lumière les limites de la méthode de la négociation diplomatique; que, eu égard à la contribution constructive qu'il a apportée lors de la révision des traités ainsi qu'à sa fonction de représentant légitime des citoyens européens, le Parlement européen doit revendiquer un rôle très substantiellement accru en ce qui concerne les prochaines modifications du traité;

4. considérant que les intérêts internationaux de l'Union européenne exigent qu'à l'avenir son identité soit plus claire;

5. considérant que le complément politique apporté à l'Union par le traité d'Amsterdam est trop limité pour accompagner valablement l'Union monétaire et qu'il faudra, par conséquent, se pencher au plus vite sur les aspects institutionnels de celle-ci, notamment en ce qui concerne l'exercice du contrôle démocratique;

6. considérant que l'analyse du nouveau traité doit s'effectuer principalement sur la base des six critères suivants :

a) toute nouvelle mesure d'intégration doit accroître la qualité démocratique de l'Union et faire l'objet d'une légitimation démocratique,

b) la double nature de l'Union - union des peuples et union des États - suppose que toute mesure d'intégration renforce l'identité de l'Union et sa capacité d'action, qu'elle tienne compte de l'identité des États membres, de l'essence des cultures constitutionnelles nationales et les protège et qu'elle préserve la parité entre tous les États membres et la diversité des cultures de ses citoyens,

c) il y a lieu de déterminer si et dans quelle mesure chaque avancée d'intégration constitue une expression de l'Union et la renforce, non seulement en tant que marché commun mais aussi en tant que système de valeurs, et quelles améliorations de la qualité de vie des citoyens, de leurs perspectives d'emploi et de la qualité de la société elle rend possibles, en particulier les effets, dans la pratique, de la citoyenneté européenne,

d) toute nouvelle mesure d'intégration doit représenter un progrès, une évolution constructive par rapport à l'acquis,

e) la nouvelle étape d'intégration doit être jugée à l'aune des demandes et attentes formulées par le Parlement européen dans la perspective et au cours de la Conférence intergouvernementale,

f) il y a lieu de déterminer si la nouvelle étape d'intégration crée les conditions institutionnelles des prochains élargissements,

7. considérant que d'autres améliorations allant dans le sens des intérêts du citoyen ne sont possibles que si l'analyse qui se dégage de l'application des critères énoncés ci-dessus est transformée par toutes les forces politiques et sociales de l'Union agissant solidairement en un combat constructif assorti de suggestions concrètes pour l'avenir immédiat;

8. conscient que les valeurs fondamentales que constituent pour l'Union européenne la paix, la démocratie, la liberté, les droits de l'homme, l'État de droit, la justice sociale, la solidarité et la cohésion ne sauraient jamais être considérées comme acquises mais qu'elles doivent faire l'objet d'une conquête incessante;

Appréciation générale

1. recommande aux États membres de ratifier le traité d'Amsterdam;

2. constate que le traité d'Amsterdam marque une nouvelle étape dans le processus inachevé de construction d'une union politique européenne; qu'il comporte des avancées non négligeables pour certaines institutions, mais laisse irrésolues d'autres questions;

3. déplore que le traité d'Amsterdam ne comporte pas les réformes institutionnelles nécessaires au fonctionnement efficace et démocratique d'une union élargie et affirme que ces réformes doivent être réalisées avant l'élargissement et dans les meilleurs délais afin de ne pas retarder les adhésions;

4. demande au Conseil européen d'affirmer qu'aucune adhésion n'entrera en vigueur avant que soient menées à bien les réformes institutionnelles nécessaires au bon fonctionnement d'une Union élargie, d'entamer, sur la base de la présente résolution, ses travaux à ce sujet et d'engager dans ce cadre un dialogue politique avec le Parlement européen;

Principes

5. souligne que, d'une part, le traité d'Amsterdam privilégie en principe la méthode communautaire et, d'autre part, circonscrit de manière acceptable les risques d'une intégration différenciée (inévitable dans plusieurs domaines), et ce au moyen de critères précis et grâce à son caractère exceptionnel; souligne toutefois que des démarches plus courageuses et plus résolues dans le passage à la méthode communautaire auraient été nécessaires;

6. voit dans le fait que le traité d'Amsterdam confirme les objectifs de l'Union et les principes de la Communauté le signe de la nécessaire volonté d'intégration des peuples et des États; déplore, cependant, l'absence d'un préambule qui, à l'instar des traités antérieurs, eût exprimé de façon explicite la volonté politique commune des parties contractantes, volonté qui doit viser à l'appartenance à une communauté qui soit d'avantage que la somme de ses parties et qu'un simple groupement d'intérêts dont les membres ne poursuivent pas d'autres buts que l'équilibre entre la contribution qu'ils apportent et les avantages qu'ils obtiennent;

7. souligne que les nouvelles possibilités offertes par le traité d'Amsterdam n'aboutiront à des résultats tangibles que si se manifeste la volonté politique d'une démarche commune dans tous les domaines couverts par les traités, laquelle n'existe pas, pour l'heure, dans une mesure suffisante, et si s'établit un nouveau rapport de confiance mutuelle entre les États membres et entre ceux-ci et les institutions de la Communauté;

Base des politiques de l'Union

8. constate, à la lumière des éléments énoncés dans le document de séance (A4-0347/97) ( 9), que le traité d'Amsterdam a, à certains égards, sensiblement amélioré les instruments mis à la disposition de l'Union pour développer des politiques dans l'intérêt des citoyens - politiques menées par la Communauté, notamment dans le domaine social et de l'emploi, environnemental et sanitaire, et de la sécurité intérieure; d'autres améliorations se révélant nécessaires, demande notamment:

• des décisions rapides du Conseil garantissant que les règles générales de la méthode communautaire s'appliquent le plus tôt possible à l'espace communautarisé de liberté, de sécurité et de justice et permettent le le développement communautaire de l'acquis de Schengen; lance un appel aux gouvernements du Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni pour qu'ils participent dès le départ aux actions communes menées dans ce domaine;
• que la Commission, le Conseil et les États membres mobilisent la volonté politique nécessaire pour exploiter résolument, dans l'intérêt de tous les citoyens européens, les possibilités nouvelles et, en particulier, pour qu'ils améliorent nettement et durablement, en recourant aux nouveaux instruments de la politique communautaire, la situation de l'emploi dans l'ensemble de l'Union;
• que ses commissions examinent, chacune dans son domaine de compétence, d'ici l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, quelles initiatives permettraient d'utiliser le plus efficacement possible ces nouvelles possibilités;

9. constate que le traité d'Amsterdam apporte quelques améliorations institutionnelles, budgétaires et pratiques dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune mais que, globalement, il est nettement en retrait par rapport aux attentes, pas seulement en ce qui concerne les mécanismes de décision; souligne notamment:

• que doit être renforcée la perspective de développement d'une défense commune, notamment la solidarité entre les États membres en cas de menace ou de violation des frontières extérieures; se félicite que les missions de Petersberg aient été reprises dans le traité, ce qui constitue une étape importante dans la voie d'une politique européenne commune en matière de sécurité dotée d'une capacité opérationnelle assurée par l'Union de l'Europe occidentale (UEO);
• que, au sein de la nouvelle Troïka, tous les participants, en particulier la Commission, doivent coopérer étroitement, dans la confiance et à égalité de droits, pour assurer le surcroît de visibilité, d'efficacité et de cohérence souhaité;
• que l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide doit fonctionner dans une perspective commune de l'Union;
• que, dans le domaine des relations économiques extérieures, la compétence de la Communauté doit être étendue à toutes les questions examinées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce; en attendant que le traité soit modifié, la Commission doit, sans délai ni ambiguïté, montrer aux États membres les désavantages qu'engendre pour la Communauté l'émiettement des compétences pour les négociations à venir et doit suggérer au Conseil de statuer à bref délai sur les transferts souhaités de compétences; que ces transferts de compétences ne doivent cependant pas affaiblir le contrôle démocratique de l'action de l'exécutif dans le domaine des relations économiques extérieures;

10. perçoit certains progrès dans le domaine des affaires intérieures et de la justice dans les secteurs qui continuent de relever de la coopération intergouvernementale; demande au Conseil et aux États membres:

• de prendre sans retard des décisions sur une démarche commune renforcée dans le domaine de la lutte contre la criminalité organisée et internationale;
• d'établir avec le Parlement européen des relations de travail permettant le bon déroulement des consultations dans ce domaine;
• d'améliorer la protection juridique du citoyen et en particulier de faire les déclarations nécessaires pour que la Cour de justice puisse être saisie dans le cadre de la procédure préjudicielle;
• d'éviter, au stade de la mise en oeuvre au niveau national des actes du Conseil, l'apparition de lacunes en matière de protection juridique;

Questions institutionnelles

11. reconnaît que le traité d'Amsterdam confirme l'Union européenne en tant que système de valeurs d'une communauté solidaire caractérisée par la liberté, la démocratie, l'État de droit et social assortie de droits fondamentaux et de droits des citoyens communs et qu'il la développe sur certains plans;

12. se félicite de l'extension de la procédure de codécision à plusieurs domaines nouveaux ainsi que du droit d'approuver la désignation du Président de la Commission; demande toutefois en outre que:

• toute modification des traités fondamentaux soit soumise à l'avis conforme du Parlement européen et que soit introduite une nouvelle méthode d'élaboration et d'adoption des modifications des traités;
• la procédure de codécision soit étendue aux domaines législatifs qui y échappent encore (notamment politiques du nouveau titre IV (ancien titre IIIbis) du traité CE, politiques agricole et de la pêche, fiscale et de la concurrence, structurelles, du tourisme et des ressources en eau, harmonisation en vertu de l'article 94 (ancien article 100) du traité CE ainsi qu'actes législatifs du troisième pilier; regrette que, dans quatre domaines d'importance particulière pour la citoyenneté européenne (articles 18 (ancien article 8A), paragraphe 2, 42 (ancien article 51), 47 (ancien article 57) et 151 (ancien article 128) du traité CE), la procédure de codécision coexistera avec le vote à l'unanimité au Conseil, ce qui, dans la pratique, nuit gravement à la légitimité démocratique de cette procédure;
• la Commission, conformément à la déclaration relative à la comitologie, soumette en juin 1998 une proposition de modification de la décision du Conseil du 13 juillet 1987 étant entendu que le Parlement européen doit être associé à l'élaboration et à la mise au point du texte final, qui devra recevoir son assentiment;
• l'Union et les Communautés soient instituées en une personnalité juridique unique;
• les accords internationaux importants soient soumis à l'avis conforme du Parlement européen;
• dans le domaine budgétaire, y compris le Fonds européen de développement, une relation paritaire, fonctionnelle et démocratique soit établie entre les deux branches de l'autorité budgétaire, et que le système des ressources propres soit revu et soumis à l'avis conforme du Parlement européen; demande en outre qu'un contenu soit donné aux principes de subsidiarité, de proportionnalité et de solidarité lorsque des politiques ou des mesures opérationnelles sont financées au niveau communautaire;
• soit organisée la responsabilité démocratique de la future Banque centrale européenne,
• soit entreprise l'élaboration d'une charte des droits fondamentaux spécifique à l'Union;
• toute suspension de certains des droits d'un Etat membre (article 7 (ancien article F.1) du traité UE) en raison d'une violation grave et persistante par cet Etat membre de principes généraux énoncés à l'article 6 (ancien article F) soit soumise au contrôle de la Cour de justice et n'affecte en aucun cas les droits des citoyens de l'Union;
• en matière de politique sociale le Parlement européen soit régulièrement informé des négociations entre les partenaires sociaux, et que les accords entre ceux-ci, lorsqu'ils sont mis en oeuvre par une décision du Conseil, soient également soumis à son avis conforme;
• les progrès décidés dans le domaine de l'égalité entre hommes et femmes soient mis en oeuvre et résolument poussés plus avant, et que la promotion des intérêts des femmes se poursuive jusqu'à la réalisation de la pleine égalité des chances;
• compte tenu du nouvel accent mis par le traité d'Amsterdam sur le rôle de la culture, le vote à la majorité qualifiée soit étendu à ce domaine; rappelle la nécessité de respecter et de promouvoir la diversité des cultures de l'Union;
• les mécanismes de solidarité et de cohésion économique, sociale et territoriale soient perfectionnés dans la perspective d'une Union élargie;
• les dispositions du traité relatives au développement des partis politiques au niveau européen soient améliorées;
• le traité Euratom soit revu d'urgence afin, notamment, de combler le déficit démocratique qu'accuse son fonctionnement;
  regrette que le traité d'Amsterdam ait fixé le siège du Parlement européen sans la participation de celui-ci;

13. reconnaît les progrès accomplis en matière de transparence et de publicité , par la simplification et la réduction du nombre des procédures de décision, grâce aux règles fixées par le traité pour l'accès aux documents et grâce au toilettage des textes des traités; souligne toutefois que le principe de l'accessibilité du citoyen impose de compléter ces efforts par:

• des mesures d'application qui assurent aux citoyens un accès effectif aux informations;
• des documents compréhensibles pour les citoyens et permettant à ceux-ci de déterminer les responsabilités politiques;
• la codification et la simplification des traités fondateurs;

14. regrette que l'on ne soit pas suffisamment parvenu à améliorer l'efficacité des procédures de décision en étendant le vote à la majorité qualifiée;

15. prend acte que le traité d'Amsterdam reconnaît dans le protocole sur les institutions la nécessité d'autres réformes institutionnelles avant l'élargissement de l'Union à plus de vingt membres; approuve dans ce contexte, sans réserves, la déclaration commune de la Belgique, de la France et de l'Italie préconisant de telles réformes comme condition de tout élargissement;

16. demande donc notamment qu'avant tout élargissement:

• la pondération des voix au Conseil et le nombre des membres de la Commission fassent l'objet d'un ajustement, la parité entre les États membres étant maintenue;
• le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil devienne la règle générale;
• l'unanimité se limite aux décisions à caractère constitutionnel (modifications des traités, adhésions, décisions relatives aux ressources propres, procédure électorale, application de l'article 308 (ancien article 235) du traité CE);
• toutes les autres réformes nécessaires à l'élargissement soient adoptées;

17. demande aux États membres de ne recourir qu'en toute extrémité à la possibilité de faire obstacle à une décision à la majorité en invoquant des raisons de politique nationale importantes, possibilité qui est prévue par le traité d'Amsterdam dans le domaine de la politique étrangère et dans le cadre de la "coopération renforcée";

Méthode et stratégie ultérieures

18. constate que le traité d'Amsterdam marque la fin d'une époque historique au cours de laquelle l'oeuvre d'unification européenne a pu progresser peu à peu avec les moyens de la diplomatie traditionnelle;

19. se déclare convaincu que la politique doit plutôt, à présent, jouer le premier rôle dans la réforme de l'Union européenne et que, dans ce contexte, surtout le Parlement européen et les parlements des États membres doivent exercer leurs droits;

20. demande à la Commission de lui soumettre, en temps utile avant le Conseil européen de décembre 1998, un rapport avec des propositions pour une réforme d'ensemble des traités, nécessaire notamment dans le domaine institutionnel et dans le contexte de l'élargissement; demande que ce document, conformément au nouveau protocole concernant le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne, soit transmis aux parlements des États membres; se propose de définir, à la lumière de ces propositions, sa propre position en temps utile dans le cadre de ce processus, afin d'engager ensuite un dialogue entre Commission et Parlement européen; demande que, avant la modification de l'article 48 (ancien article N) du traité sur l'UE, le Parlement soit pleinement associé à la prochaine conférence intergouvernementale et qu'il soit décidé d'un commun accord contraignant (en s'inspirant du modèle des accords interinstitutionnels) que le traité ne peut entrer en vigueur qu'après approbation du Parlement;

21. attend avec intérêt les prises de position des parlements des États membres sur ce rapport; exprime son intention d'intensifier systématiquement les contacts avec les parlements des États membres pour mener un dialogue politique et examiner la réforme future de l'Union européenne;

22. demande à la Commission de faire sienne la position prise par le Parlement européen et de présenter des propositions formelles de modification des traités conformément à l'article 48 (ancien article N) du traité sur l'UE; demande que le Parlement européen soit associé paritairement à la suite de la procédure;

23. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements et aux gouvernements des États membres, et de veiller à ce qu'elle soit accessible à l'opinion européenne, de même que le document de séance qui s'y rattache.

( 1) JO C 151 du 19.06.1995, p. 56.

( 2) JO C 96 du 01.04.1996, p. 77.

( 3) JO C 33 du 03.02.1997, p. 66.

( 4) JO C 115 du 14.04.1997, p. 165.

( 5) JO C 200 du 30.06.1997, p. 70.

( 6) JO C 222 du 21.07.1997, p. 17.

( 7) JO C 77 du 19.03.1984, p. 53.

( 8) JO C 125 du 18.05.1992, p. 81.

( 9) Voir exposé des motifs du rapport qui contient le présente résolution.