Cooperação internacional para difusão de políticas públicas: articulação e implementação de inovação com foco na agricultura familiar no Nordeste

Resumos

1. Introdução¹

O consórcio público é uma autarquia associativa de direito público ou privado, sem fins lucrativos, formada voluntariamente por entes federados. Seu propósito é estabelecer uma relação de cooperação entre as partes interessadas, permitindo a realização de competências delegadas, a fim de alcançar objetivos comuns (Trevas, 2013). Esse tipo de arranjo institucional é considerado uma inovação no federalismo brasileiro, mas já era praticado desde 1960 quando entidades públicas se uniam para compartilhar a gestão de serviços (Trevas, 2013; Brom e Grin, 2021).

A promulgação da Constituição de 1988 (CF/88) marcou um ponto de inflexão na estrutura estatal brasileira, estabelecendo um novo marco nacional (Brasil, 1988). O federalismo se tornou a base das políticas públicas no Brasil, impulsionado por dois aspectos essenciais das novas normas constitucionais: a descentralização e as relações intergovernamentais (Abrucio, Franzese e Sano, 2013). A partir de então, iniciou-se um ciclo inédito de descentralização federativa, reconhecendo os municípios brasileiros como entes federados autônomos. As leis decorrentes da CF/88 outorgaram autonomia e responsabilidade aos municípios na implementação de políticas públicas específicas. No entanto, a maioria dos municípios careciam de capacidade administrativa e gerencial para efetivar a prestação de serviços à sociedade (Arretche, 1999; Grin e Abrucio, 2018).

Nesse contexto, a cooperação e a coordenação intergovernamental se tornaram arranjos institucionais alternativos, dando origem aos consórcios públicos. Os arranjos institucionais de colaboração e coordenação entre entes federados visam atender às necessidades comuns dos entes consorciados, otimizando recursos e capital humano.

Não faz muito tempo que esse tipo de associação foi constituído entre os estados federados, visando principalmente à integração e ao desenvolvimento regional, com marco inicial em 2015, com a formação do Consórcio Interestadual de Desenvolvimento do Brasil Central (BrC). Contudo, levando em consideração o cenário que mobilizou sua institucionalização, a associação entre estados federados que recebeu maior visibilidade nacional foi o Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste (CIDSNE), também conhecido como Consórcio Nordeste, composto exclusivamente pelos nove estados da referida Região.

O Consórcio Nordeste foi formalizado em 2019 como uma resposta estratégica a um contexto político marcado por tensões, ameaças e antagonismo com o governo federal da época. Essa associação interestadual foi concebida como um instrumento de governança colaborativa, visando promover e defender os interesses coletivos de seus membros, com objetivo de ser um articulador de acordos no âmbito das políticas públicas, com objetivos multifacetados que incluem: a mitigação de disparidades socioeconômicas persistentes na região; o combate a estereótipos e preconceitos historicamente arraigados; e a promoção de uma cultura de respeito à diversidade humana e ambiental.

O Nordeste brasileiro é marcado por longos períodos de estiagem e apresenta os piores indicadores sociais quando comparado com as demais regiões do Brasil. As disparidades, tanto dentro do Nordeste quanto em comparação com outras regiões, especialmente Sul e Sudeste, são vistas como um desafio para a formação de uma sociedade mais equitativa (Matos, 2019). Além disso, a maior concentração de estabelecimentos familiares rurais do país encontra-se na região Nordeste.

A agricultura familiar no Nordeste é responsável pela ocupação de mais de 4,7 milhões indivíduos e desempenha um papel significativo na oferta de alimentos locais, impulsionando a economia dos municípios. No entanto, uma parte substancial das pessoas que estão inseridas nesse setor ainda enfrenta condições de pobreza e vê seu potencial produtivo limitado devido a uma série de carências de recursos essenciais (Aquino, Alves e Vidal, 2020). Realidade essa que reforça a importância de buscar o consorciamento e a cooperação como alternativas para compensar carências e otimizar recursos para lidar com as demandas apresentadas pelos estados consorciados.

Desde o início da sua formação, o Consórcio Nordeste incorporou as missões internacionais como um componente estratégico de sua agenda operacional. Com a contribuição do Ministério de Relações Exteriores (MRE), as missões visam ampliar as relações comerciais, oportunizando a abertura de fronteiras para investimentos e parcerias com governos, empresas estatais e empresários de fora do país, além de viabilizar o intercâmbio de conhecimento em áreas específicas e de interesse comum.

A crescente participação dos governos subnacionais na arena internacional é impulsionada por fatores internos e externos. Internamente, desafios políticos e obstáculos institucionais estimulam a busca por autonomia. Externamente, a globalização facilita interações e acordos transnacionais. No Brasil, um exemplo recente desse fenômeno ocorreu durante a crise sanitária decorrente da pandemia da Covid-19, quando os governos estaduais e municipais foram impulsionados a buscar maior autonomia no cenário internacional para enfrentar a doença (Fróio, Superti e Souza, 2023).

Embora a atuação internacional de governos subnacionais não seja exclusiva de países com sistema de governo federalista, é dentro deles que essa atuação se mostra particularmente dinâmica e influente (Rodrigues, 2008). Conforme Silva e Segatto (2021), a autonomia decisória no federalismo fomenta inovações institucionais e reflete as diversidades presentes na maioria dos países federalistas. Além disso, engloba dinâmicas cooperativas e competitivas, criando um ambiente favorável à difusão de inovações.

Um exemplo recente dessa dinâmica foi a pactuação de um Memorando de Entendimento entre o Consórcio Nordeste, representando os interesses dos nove estados associados, com a Universidade Agrícola da China, com o objetivo de potencializar a produção de alimentos saudáveis pela agricultura familiar na região por meio da mecanização agrícola adaptada.

Nesse sentido, a presente investigação busca responder: quais os principais mecanismos de difusão que podem ser identificados na relação de cooperação entre o Consórcio Nordeste e a China para a mecanização da agricultura familiar no Nordeste? Com base nisso, o objetivo central do artigo é descrever como esse acordo foi consolidado institucionalmente, identificando os principais mecanismos de difusão que atuaram no processo de cooperação entre as partes. Em termos metodológicos, o estudo é de natureza descritiva e qualitativa, alinhando-se de forma adequada ao objetivo proposto. O artigo foi conduzido por meio de pesquisa bibliográfica e documental, utilizando-se de fontes acadêmicas relevantes, materiais jornalísticos que documentam o evento em questão e de instrumentos normativos e institucionais acessíveis.

Apesar da recenticidade do fenômeno, a relevância do referido estudo reside na possibilidade de revelar importantes percepções sobre a efetividade da cooperação interestadual e internacional na busca para superar problemas comuns, utilizando-se das inovações no contexto do federalismo brasileiro, tal como a paradiplomacia,² a difusão de instrumentos de políticas públicas e o intercâmbio de tecnologia e conhecimentos.

Este artigo está organizado em oito seções. Além desta introdução, na segunda seção são apresentadas as discussões teóricas sobre a difusão de políticas públicas e os seus mecanismos. Na terceira, tecem-se breves considerações sobre o Nordeste brasileiro e a agricultura familiar, com o objetivo de contextualizar a integração dos estados da região e justificar a busca por cooperação internacional para atender demandas históricas. Em seguida, discutem-se as estratégias políticas adotadas pelo governo chinês para a modernização agrícola e a produção de alimentos. Na seção cinco, contextualiza-se a parceria entre a China e o Consórcio Nordeste para a mecanização da agricultura familiar na região, destacando o processo de cooperação internacional como um mecanismo de difusão de políticas públicas. A sexta seção analisa os mecanismos que operam nessa relação, seguida da exposição dos desdobramentos do processo de cooperação Brasil-China. Por fim, nas considerações finais, retomam-se os pontos discutidos e analisados ao longo do estudo, articulando-os com o embasamento teórico apresentado.

2. Difusão de Políticas Públicas

Antes de iniciar as discussões sobre difusão, é fundamental elucidar a concepção de políticas públicas. Adotaremos, de forma concisa, a definição que as caracteriza como um conjunto de diretrizes desenvolvidas para enfrentar problemas coletivos (Secchi, 2011). Tais políticas são o resultado de processos políticos que englobam tomada de decisão, alocação de recursos escassos e a mediação de conflitos entre grupos de interesse, refletindo tanto as intenções quanto as ações efetivas de um governo (Souza, 2006; Rua, 1998).

No que tange à difusão, baseamo-nos nos estudos de Porto de Oliveira e Faria (2017), optando por utilizar o termo “difusão de políticas” de maneira abrangente. Isso inclui os processos de transferência, difusão e circulação de ideias, modelos e instrumentos de políticas públicas entre diferentes contextos. Essa abordagem holística permite-nos apreender as diversas nuances e a complexidade desse fenômeno, tendo em vista que, conforme Faria (2012), na literatura acadêmica não há um consenso em relação à definição de difusão no âmbito das políticas públicas.

A teoria da difusão de políticas públicas visa compreender os mecanismos e as motivações subjacentes à propagação de políticas, inovações e procedimentos entre governos. Essa difusão pode ocorrer em diversos níveis – local, estadual, nacional e internacional – e é influenciada por múltiplos fatores. Shipan e Volden (2012) ilustram esse processo ao tomarem como referência as ondulações que se espalham na superfície de um lago quando uma pedra é lançada, fazendo alusão a como a difusão de políticas opera entre governos. Dessa forma, os estudos que tratam sobre esse tema são considerados um instrumento valioso para entender como as inovações políticas se disseminam e são implementadas em diferentes contextos (Carvalho, 2017).

A configuração federativa do Brasil, estabelecida pela Constituição de 1988, fundamentada na cooperação e na competição, proporcionou um ambiente fértil para a difusão de inovações no país. A descentralização e a autonomia concedida aos entes subnacionais são pilares essenciais para a dinâmica de difusão entre jurisdições, consolidando-se como elementos necessários nesse processo (Shipan e Volden, 2012; Silva e Segatto, 2021).

De acordo com Porto de Oliveira, Saraiva e Sakai (2020), as políticas públicas ultrapassaram as fronteiras estatais, internacionalizando-se e ganhando alcance global. Nesse cenário, a difusão de políticas públicas é um fenômeno intrinsecamente ligado à cooperação internacional, permitindo que países aprendam mutuamente e busquem inovações para enfrentar seus desafios.

Segundo os autores, em um mundo interconectado, marcado pelo advento da globalização e da glocalização,³ as políticas públicas “viajam” transnacionalmente, entrelaçando o doméstico com o internacional. Essas “viagens” ocorrem por meio de mecanismos como emulação, aprendizado, coesão e competição. Contudo, a difusão requer um processo de tradução, que adapta e interpreta a política para quem a recebe e implementa, estando esse processo distante de ser técnico, linear e racional (Porto de Oliveira e Pal, 2018).

Conforme Hassenteufel et al. (2017), a atividade discursiva de tradução também é política e envolve negociações e conflitos entre diferentes atores sociais. O autor aponta que essas interações são políticas no sentido de que estão relacionadas com diversos recursos, tais como: financeiro, relacional, expertise, tempo, legitimidade e outros.

Diante disso, é fundamental reconhecer que as políticas públicas não são pacotes homogêneos, com medidas definidas, mas, sim, um conjunto diversificado de instrumentos que, quando integrados, formam programas, tecnologias, modelos e outras formas de conhecimento, todos voltados para a resolução de problemas sociais (Porto de Oliveira, Saraiva e Sakai, 2020).

Outro fato importante a considerar, conforme os autores acima citados, é que no processo de difusão as políticas públicas não são isentas de valores, elas expressam os projetos políticos de governos ou grupos sociais. Isso implica que uma mesma política pode ter significados e objetivos variados. Ou seja, as políticas públicas são formadas por instrumentos práticos e carregam tanto elementos formais, relacionados ao seu funcionamento, quanto elementos abstratos, que refletem visões políticas e ideológicas sobre a organização da vida em sociedade.

Segundo Porto de Oliveira e Pal (2018), o processo de transferência de uma política também é um processo de transferência de suposições políticas, onde estão subjacentes conflitos, vencedores e perdedores, coalizões políticas e, em certo grau, o reflexo das capacidades e contornos do sistema das políticas vigentes.

No decorrer do processo de difusão, os governos tendem a aprender com as experiências uns dos outros (Shipan e Volden, 2012). Consoante Rose (1991), a extração de ensinamentos a partir de experiências empíricas, especialmente aquelas de caráter transnacional, exige adaptações que considerem as particularidades locais, visando otimizar a eficácia e a aceitação das políticas a serem implementadas. O autor elenca cinco modalidades de adaptação dessas experiências: cópia, emulação, hibridação, síntese e inspiração, com graus de transferência mais ou menos intensos.

De forma sucinta, a adaptação do tipo cópia diz respeito à adoção de uma política existente em outra jurisdição, sem ajustes ou modificações significativas. Na emulação a política existente em outro lugar passa por ajustes, adequando-se às circunstâncias e ao contexto local do adotante. Na hibridação é realizada a combinação de elementos de políticas de dois lugares diferentes. Na modalidade síntese há uma combinação de elementos pertencentes e em vigor em três ou mais lugares diferentes, resultando em um novo programa. Por fim, a adaptação do tipo inspiração diz respeito ao uso de elementos vigentes em outros lugares como estímulo para a formulação de um novo programa.

Conforme destacam Porto de Oliveira, Saraiva e Sakai (2020), é essencial reconhecer que, no processo de difusão de políticas, a replicação idêntica de modelos é rara. Geralmente, apenas certos instrumentos das políticas são transferidos, e frequentemente sem a totalidade das ideias e intenções originais que os guiaram em sua aplicação inicial. O contexto receptor, incluindo aspectos sociais, econômicos, políticos e culturais, é de suma importância para determinar as transformações e adaptações necessárias às políticas públicas.

Ao analisar a prática da difusão de políticas, Porto de Oliveira (2016) destaca que é possível identificar forças que podem catalisar a implementação desses processos. Segundo o autor, existem mecanismos específicos que sustentam a difusão de políticas, tornando mais fácil sua adoção por outros governos. Dentre esses mecanismos, destacam-se a indução institucional, o networking e a circulação dos indivíduos, a tradução, a renovação política e a cooperação. Para os propósitos deste estudo, sintetizamos como o autor concebe cada mecanismo:

• 1- A indução institucional se refere à influência exercida por instituições, nacionais ou internacionais, sobre governos ou organizações para que adotem determinadas políticas;

• 2- O networking e circulação dos indivíduos é o mecanismo que leva em consideração o papel das redes interpessoais e da mobilidade de indivíduos na disseminação de ideias e práticas políticas, facilitando a identificação e transferência de instrumentos de políticas entre diferentes contextos;

• 3- A tradução diz respeito ao processo de adaptação de políticas às especificidades locais. Este mecanismo reconhece que a difusão não é uma simples replicação, mas envolve ajustes tanto nos aspectos formais, quanto nas dimensões abstratas das políticas para adequá-las ao novo contexto;

• 4- Para uma análise mais detalhada sobre a efetividade da atuação do Consórcio Nordeste, no âmbito das compras públicas compartilhadas no enfrentamento da pandemia de Covid-19, recomenda-se consultar o estudo recente de Rufino Filho, Simoni Júnior e Vettorato (2024);

• 5- A cooperação é descrita como um processo colaborativo estruturado, no qual os atores envolvidos definem conjuntamente os objetivos, responsabilidades, prazos, recursos e resultados esperados da transferência de políticas. Este mecanismo enfatiza a natureza bilateral ou multilateral do processo de difusão.

Conforme apontado pelo autor, esses mecanismos servem para explicar as microdinâmicas do processo de difusão.

Importante destacar que paralelamente aos mecanismos facilitadores da difusão de políticas, existem barreiras significativas que podem obstruir tais processos, como a limitação de recursos, a falta de capacidade institucional ou de especialistas qualificados, a ausência de comprometimento político, as dificuldades de comunicação intercultural, entre outros fatores. Ademais, é preciso considerar a possibilidade de mudanças no cenário político, desinteresse de novos governos pela continuidade das políticas e rotatividade nas equipes responsáveis pelos projetos (Porto de Oliveira, Saraiva e Sakai, 2020).

A seção subsequente apresenta um panorama da região Nordeste, com um recorte específico para agricultura familiar e a formação da iniciativa de integração entre os estados nordestinos para superar as desigualdades e problemas em comum a partir da cooperação.

3. Considerações sobre o Nordeste brasileiro e a agricultura familiar: cooperar para integrar

O Nordeste brasileiro é composto por nove estados – Maranhão, Piauí, Bahia, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas e Sergipe – e ocupa uma área territorial de 1.566.001 km². É a Região mais populosa do país, com 54,6 milhões de habitantes, conforme os dados do Censo 2022 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Conforme Matos (2019), o Nordeste brasileiro apresenta os piores indicadores sociais quando comparado com as demais Regiões do Brasil. As disparidades tanto dentro do Nordeste, quanto em comparação com outras Regiões, especialmente Sul e Sudeste, continuam sendo um desafio de tamanha importância para a formação de uma sociedade mais equitativa.

De acordo com Castro e Freitas (2021), a referida Região abriga uma diversidade de arranjos produtivos agropecuários, influenciada por ciclos econômicos históricos, variações naturais e fatores socioeconômicos. Segundo os autores, enquanto existem polos agrícolas de alta produtividade e tecnologia avançada, como Petrolina-Juazeiro e o Oeste baiano, há também áreas com práticas agrícolas tradicionais e estagnadas, exemplificadas pelo cacau no Sudeste baiano e pela cana-de-açúcar em Alagoas e Pernambuco. Paralelamente a essa realidade, os agricultores familiares, presentes em todos os estados nordestinos, frequentemente se dedicam a uma agricultura de autoconsumo, caracterizada por uma variedade de combinações produtivas que refletem mais a necessidade de sobrevivência do que a adoção de técnicas agrícolas modernas.

A Lei nº 11.326 (Brasil, 2006) estabelece a Política Nacional de Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais, definindo critérios detalhados para classificar um estabelecimento como de base familiar. Essa definição é mais restritiva em comparação com as abordagens internacionais, exigindo que o estabelecimento tenha pequeno porte (até quatro módulos fiscais), que metade da força de trabalho seja familiar, que a atividade agrícola represente pelo menos metade da renda familiar e que a gestão esteja sob controle exclusivo da família.

No Brasil, cerca de 3,9 milhões de estabelecimentos rurais foram classificados como de pequeno porte, representando 77% do total de propriedades agropecuárias. A gestão dessas estruturas é essencialmente familiar e a atividade agropecuária é a principal fonte de renda para essas famílias. Em termos regionais, há uma concentração notável desses estabelecimentos no Nordeste, compreendendo 47% do total. As demais regiões têm distribuições menos significativas, sendo 18% no Sudeste, 17% no Sul, 12% no Norte e apenas 6% no Centro-Oeste (IBGE, 2017).

Este segmento é vital para a produção de alimentos em nível global. Conforme a Food and Agriculture Organization (FAO, 2021), os pequenos agricultores produzem cerca de um terço dos alimentos do mundo. No Brasil, de acordo com o Censo Agropecuário do IBGE (2017), a agricultura familiar contribui com 23% da produção agropecuária e emprega cerca de 67% da mão de obra rural, sendo, portanto, estratégica tanto para a economia quanto para a segurança alimentar do país.

Contudo, esse setor produtivo, especialmente na região Nordeste, encara desafios estruturais que comprometem sua produtividade e competitividade. Muitos agricultores familiares enfrentam múltiplas carências, como acesso limitado à terra, educação formal, assistência técnica e tecnologias de produção. Apesar das adversidades climáticas, como secas prolongadas, a agricultura familiar nordestina permanece como a principal forma de produção e emprego no campo (Aquino, Alves e Vidal, 2020).

Somando-se a isso, a Região é marcada pela baixa mecanização. Os dados do IBGE (2017) indicam que apenas 2,3% dos estabelecimentos agrícolas familiares possuem tratores e 0,3% utilizam equipamentos de colheita.

A FAO (2022) aponta a mecanização como uma tecnologia essencial para a agricultura familiar, pois ela simplifica tarefas árduas e repetitivas, além de atenuar a falta de mão de obra. A automatização do setor pode aumentar a produtividade, possibilitando uma execução mais precisa das operações agrícolas e uma utilização mais eficiente dos recursos.

O processo de modernização da agricultura no Brasil, iniciado na década de 1960, foi marcado por avanços tecnológicos e por políticas públicas de financiamento e crédito direcionadas ao aumento da produtividade. Contudo, essa modernização não se deu de forma homogênea. Assim, essa realidade favoreceu principalmente os grandes produtores do Centro-Sul, voltados à produção de commodities para exportação. Historicamente, o Estado brasileiro priorizou a mecanização do agronegócio, com vistas à utilização de máquinas de grande porte para produção em larga escala, cenário que suscitou a marginalização de grande parte da agricultura familiar, especialmente no Nordeste, onde os índices de mecanização são os mais baixos do país (Dias e Campos, 2022).

Outro dado relevante apresentado pelo IBGE (2017) é sobre o acesso ao crédito rural. Conforme levantamento, mais de 80% dos estabelecimentos agrícolas familiares não têm acesso ao crédito rural.

Uma pesquisa detalhada do Climate Policy Initiative da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (CPI/PUC-RIO) evidenciou o impacto da política de crédito rural na produtividade agrícola dos pequenos produtores, no uso da terra e no desmatamento no Brasil. Os resultados revelaram que o crédito destinado a essa categoria de produtores pode incrementar a produtividade agropecuária, incentivar o uso eficiente da terra e reduzir o desmatamento, quando comparado ao crédito disponibilizado aos grandes produtores. O estudo reforça a necessidade de priorizar os pequenos produtores nas políticas de crédito rural (Assunção e Souza, 2020).

De acordo com Grisa, Gazolla e Schneider (2010), a agricultura familiar não deve ser considerada “invisível”, como foi erroneamente categorizada em diversos estudos rurais. Pelo contrário, ela constitui um pilar fundamental para a perpetuação das dinâmicas familiares no contexto rural, independentemente do grau de integração ao mercado econômico. Contudo, as políticas públicas frequentemente negligenciam essa modalidade de produção agrícola. Conforme a perspectiva dos autores, tais políticas podem até mesmo comprometer os processos produtivos da agricultura familiar ao promoverem atividades agrícolas com maior apelo comercial, como as commodities e a integração das cadeias agroindustriais, vinculadas a grandes corporações alimentícias.

Sem deixar de considerar a realidade aqui apresentada, em 2019, em meio ao cenário de incongruências políticas e ameaças advindas do então executivo federal, a partir do Fórum de governadores do Nordeste, foi constituído o Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste (CIDSNE), mais conhecido como Consórcio Nordeste.

A cooperação entre os nove estados da mesma Região, por meio do consorciamento, foi estabelecida com o propósito de fomentar o desenvolvimento regional sustentável, visando a superação das desigualdades, por meio da coordenação conjunta de ações em diversas áreas. Enquanto um instrumento da administração pública, a iniciativa se apresenta como um catalisador de pactos de governança e planejamento regional, com múltiplas finalidades e possibilidades de intervenção. Entre suas atribuições, destacam-se a realização de compras conjuntas, a execução integrada de políticas públicas e a busca por cooperação nacional e internacional.

Para atender a transversalidade das políticas públicas, o Consórcio foi estruturado com uma multifinalidade de atuação, permitindo a operacionalização de diversos programas sob uma única personalidade jurídica, conforme demanda a aprovação em assembleia geral. Além disso, sua criação se fundamenta na ideia de compartilhamento de recursos físicos e informações entre os governos, promovendo a uniformização da comunicação, acelerando a resolução de problemas comuns.

4. As estratégias políticas do governo chinês para modernização agrícola e produção de alimentos

A China e o Brasil, assim como outros países do Sul Global, compartilham desafios no âmbito da agricultura de base familiar. Contudo, a China tem criado instrumentos para superar problemas como êxodo rural, insegurança alimentar, condições precárias de trabalho, baixa renda, dentre outros (PNUD, 2015).

Desde as reformas iniciadas na era de Deng Xiaoping, a partir de 1978, com uma orientação política voltada à abertura comercial, foi possível alcançar ganhos na produção agrícola. A partir do ano de 2004, sob o comando de Hu Jintao e Xi Jinping, foi identificado um processo de modernização da estrutura agrícola, com o advento de grandes empresas familiares especializadas, consolidação das cooperativas e empresas de processamento. A quarta e última fase das Reformas orientadas para o desenvolvimento agrícola é considerada a de melhor desempenho do setor agrícola chinês, com foco prioritário na agricultura, em áreas rurais e nos agricultores (Bispo, Martins e Cechin, 2021).

Desde 1953, a China adota Planos Quinquenais como instrumento de governança para o desenvolvimento econômico e social. Esses planos, já em sua 14ª edição (2021-2025), definem diretrizes, estratégias e políticas nacionais para um período de cinco anos. Eles estabelecem metas sociais e econômicas para setores-chave, como energia e tecnologia, traduzindo essas diretrizes em objetivos quantitativos e qualitativos (Ungaretti, 2021).

O 14º Plano Quinquenal prioriza a segurança alimentar e a inovação no comércio de alimentos, com foco na aceleração da produção agrícola, aumento do consumo de produtos agroalimentares premium e incremento das importações. Além disso, o plano também destaca a importância da inovação agrícola, apoio à startup AgTech (empresas emergentes que aplicam tecnologia e inovação no setor agrícola) e desenvolvimento de setores de consumo e industrialização de equipamentos agrícolas (Seixas, 2021).

A República Popular da China detém a posição de maior potência agrícola mundial e, atualmente, tem empreendido esforços para fomentar a mecanização do setor agrícola. Isso se traduz na concessão de subsídios governamentais destinados à aquisição de equipamentos modernos, com o objetivo de atualizar as práticas agrícolas, incrementar os ganhos dos produtores rurais e promover o desenvolvimento das zonas rurais (Zou et al., 2024).

De acordo com Zreik e Iqbal (2024), a transição para políticas modernas na esfera da segurança alimentar e do desenvolvimento agrícola na China é caracterizada por uma abordagem integrada, priorizando a agricultura sustentável, a preservação ambiental e a adoção de tecnologias com vistas à incrementação, eficiência e produtividade agrícola. Além disso, o governo chinês tem adotado estratégias para estabilizar a produção de grãos, melhorar a renda dos agricultores e combater a pobreza nas áreas rurais, assegurando a sustentabilidade e a resiliência do sistema alimentar a longo prazo.

A experiência da China na tecnificação e estruturação das áreas agrícolas para produção de alimentos, garantia de renda para os agricultores e segurança alimentar, tem motivado governos e universidades brasileiras a firmar acordos bilaterais de cooperação para mecanização agrícola, pesquisas e intercâmbio de conhecimentos com foco na agricultura familiar.

No âmbito da cooperação, recentemente foi celebrado um acordo de interesses mútuos com o Consórcio Nordeste, visando a promoção da mecanização da agricultura familiar no Nordeste. O foco principal da parceria é o aumento da produtividade, melhoria da viabilidade econômica e reforço da sustentabilidade desse setor produtivo. Além disso, busca-se desenvolver mecanismos que permitam uma competição mais efetiva no mercado, o que, por sua vez, pode contribuir para a redução do êxodo rural e para o fortalecimento da cadeia de produção de alimentos (Agência Brasil China – Diário de Notícias, 2024). Os detalhes dessa cooperação serão explorados em profundidade nas seções seguintes.

5. A cooperação internacional enquanto mecanismo de difusão: parceria para mecanização da agricultura familiar no Nordeste

A Constituição de 1988 conferiu às unidades subnacionais a capacidade de formular suas próprias políticas e gerir seus recursos de forma autônoma em relação ao governo central. O grau de autonomia concedido aos entes subnacionais, a partir da descentralização, é um elemento fundamental para a implementação de inovações institucionais no âmbito do federalismo. Essa autonomia permite que os entes subnacionais se envolvam em atividades internacionais, tais como cooperação técnica, cultural e econômica com outros países e regiões, fomentando, assim, o desenvolvimento local.

A crescente participação dos governos subnacionais na arena internacional é impulsionada por fatores internos e externos. Internamente, desafios políticos e obstáculos institucionais estimulam a busca por autonomia. Externamente, a globalização facilita interações e acordos transnacionais. No Brasil, um exemplo recente desse fenômeno ocorreu durante a crise sanitária decorrente da pandemia da Covid-19, quando os governos estaduais e municipais foram impulsionados a buscar maior autonomia no cenário internacional para enfrentar a doença (Fróio, Superti e Souza, 2023).

Nas últimas décadas, entes locais, como unidades político-territoriais menores, regiões, estados e províncias, ou unidades constituintes de estados soberanos atuaram de forma direta no âmbito internacional. Esse tipo de articulação pode ser chamada de paradiplomacia, cooperação internacional descentralizada ou diplomacia das cidades (Rodrigues, 2021).

A paradiplomacia e as missões internacionais se consolidaram como ferramentas indispensáveis à atuação do Consórcio Nordeste (Brom e Grin, 2021). Durante a pandemia da Covid-19, o consórcio assumiu um papel proativo na busca por soluções para os desafios enfrentados pelos estados consorciados. Foi nesse contexto que foram negociados pactos para compra conjunta de medicamentos e vacinas para suprir a necessidade dos nove estados da região Nordeste. Além disso, foi constituído um Comitê Científico, formado por um grupo multidisciplinar de representantes institucionais, cientistas, pesquisadores e gestores públicos de cada estado consorciado, que recebeu notoriedade nacional durante a sua atuação (Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste, 2022b).

Por meio do Consórcio Nordeste, foi possível estabelecer contato com o Fundo Soberano Russo e negociar a importação de doses da vacina Sputnik V, além de realizar tratativas com a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) para viabilizar a importação e liberação da vacina russa em território nacional (Borges e Araújo, 2022).

Conforme o estudo realizado por Rizzo (2023), no que diz respeito à cooperação internacional visando combater à pandemia, a atuação do Consórcio Nordeste mostrou-se mais bem-sucedida no âmbito dos debates, denúncias e enfrentamentos à inação do governo federal, do que na condução de projetos efetivos.⁴

De acordo com os achados da autora, isso pode ser explicado considerando a recenticidade desse arranjo federativo de cooperação entre estados federados, criado pouco antes de eclodir a pandemia, bem como pela não autorização da Sputnik por parte da Anvisa, visto como uma ação influenciada pelo cenário político da época. Contudo, a constituição do Comitê Científico, junto aos resultados positivos no enfrentamento da doença, demonstrou uma robusta habilidade do consórcio no campo da cooperação internacional.

No decorrer dos últimos anos, o Consórcio Nordeste firmou diversas relações de parceria e cooperação internacional com governos e organismos internacionais. Entre governos, pode-se destacar os da Itália, da Alemanha, do Reino Unido, de Cuba, Estados Unidos da América e China, assim como a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD). Há, também, parcerias com organismos como o Banco Mundial, o Banco Interamericano e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Isso pode ser conferido nos relatórios de gestão do Consórcio Nordeste, disponíveis no site da instituição.

Conforme apontam Porto de Oliveira, Saraiva e Sakai (2020), a busca por referências de outras localidades é comum na elaboração e administração de políticas públicas. A cooperação internacional entre governos, tanto em nível subnacional quanto nacional, tem se consolidado como uma prática cada vez mais frequente. Esse tipo de cooperação envolve a transferência de ideias, modelos e tecnologias sociais de um governo com expertise reconhecida para outro.

Conforme introduzido na seção anterior, esse processo foi concretizado há pouco tempo entre o Consórcio Nordeste e o governo chinês. No âmbito das relações internacionais, foi firmado um Memorando de Entendimento entre o Consórcio Nordeste, o Instituto Internacional de Inovação de Equipamentos Agrícolas e Agricultura Inteligente da Universidade Agrícola da China (CAU), a Associação dos Fabricantes de Maquinaria Agrícola da China (CAAM) e a Associação Internacional para a Cooperação Popular (AICP), entidade criada por movimentos populares da América Latina, África e Ásia, que trabalha em favor do intercâmbio tecnológico para agroecologia, combate à fome e melhoria das condições de vida da classe trabalhadora (Agência Brasil China – Diário de Notícias, 2024).

Como parte do acordo firmado, encontra-se a realização de pesquisa e desenvolvimento, bem como a produção e comercialização de máquinas agrícolas, tecnologia e equipamentos de processamento de produtos, formação, intercâmbio de conhecimento e treinamento em mecanização, além de outras possibilidades de projetos no âmbito da agricultura familiar, considerando os interesses mútuos entre os países (Brasil de Fato, 2022; Consórcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável do Nordeste, 2022a).

O maquinário consiste em equipamentos de pequeno porte, conhecidos como “poupadores de mão de obra”, microtratores, roçadeiras, semeadeiras e plantadeiras, que facilitam o trabalho de manejo da lavoura, sobretudo operado por mulheres e jovens agricultores. A princípio, esses equipamentos serão destinados a beneficiar agricultores familiares dos estados do Ceará, Maranhão, Paraíba e Rio Grande do Norte (Consórcio Nordeste, 2023).

Considerada inédita no Brasil, a iniciativa busca impulsionar a produtividade, aumentar a renda e melhorar a qualidade de vida dos agricultores familiares, implementando ações para mecanizar a agricultura familiar nordestina com equipamentos de pequeno porte adaptados à realidade da população dessa região (Ramos, 2023).

A testagem dos equipamentos asiáticos iniciou-se em 2024, no município de Apodi, no estado do Rio Grande do Norte (RN), com a instalação da Unidade Demonstrativa Brasil-China de Máquinas Agrícolas. Essa unidade tem como finalidade testar e avaliar a efetividade do maquinário no solo nordestino. Na fase de testagem será verificada a necessidade de adaptações técnicas para adequar o maquinário ao contexto climático e geográfico local, considerando que os equipamentos foram originalmente desenvolvidos com base na realidade da agricultura familiar chinesa. Ao todo, trinta e uma máquinas foram doadas para serem utilizadas por agricultores familiares nordestinos, com o propósito de testagem, permanecendo com eles por um período de um ano (Brasil, 2024).⁵

Na seleção das famílias beneficiadas com o maquinário para testagem, deu-se prioridade às mulheres, considerando que o acesso aos equipamentos agrícolas melhoraria significativamente a qualidade de vida das agricultoras, uma vez que elas são as principais responsáveis por grande parte das atividades agrícolas nos domicílios rurais. Acredita-se que essa iniciativa poderá ter um impacto positivo na sucessão rural, já que o uso das máquinas de pequeno porte poderá se apresentar como uma opção mais atrativa para os jovens, incentivando sua permanência no campo (Consórcio Nordeste, 2024).

O processo de testagem e pesquisa, inicialmente, dar-se-á por meio de residência para acompanhar, analisar dados e avaliar o desempenho das máquinas utilizadas pelos agricultores. Segundo Yang Minli, professora, pesquisadora e coordenadora geral do Projeto de Mecanização da Agricultura Familiar, esse modelo de condução de pesquisa replica o trabalho que a Universidade Agrícola da China (CAU) já realiza na China (Governo do Estado do Rio Grande do Norte, 2024).

6. Apresentação dos mecanismos identificados

Com base nas informações levantadas por meio de fontes bibliográficas e documentais, no que tange à cooperação entre o Consórcio Nordeste e a China para a mecanização da agricultura familiar no Nordeste do Brasil, tomando como base a concepção de mecanismo de difusão utilizado por Porto de Oliveira (2016), foram identificados os mecanismos de cooperação, tradução e networking e circulação dos indivíduos.

O mecanismo de cooperação está intrínseco na dinâmica da relação bilateral entre os entes subnacionais e o governo chinês, formalizado por meio de um Memorando de Entendimento entre as partes envolvidas, definindo os objetos, parceiros, responsabilidades, prazos, recursos, finalidades e resultados esperados com a transferência de tecnologia e troca de conhecimentos.

Esse processo foi acompanhado pela tradução da inovação transferida. Ou seja, o maquinário está sendo testado para se adaptar às condições específicas do solo nordestino, bem como à realidade local dos agricultores familiares. Isso acontece por meio da residência tecnológica em mecanização da agricultura familiar, a partir do intercâmbio entre estudantes e pesquisadores dos dois países. É nesse contexto de troca de conhecimentos, experiências e tecnologias entre as instituições que o mecanismo de networking e circulação dos indivíduos é operacionalizado.

7. Desdobramentos do processo de cooperação Consórcio Nordeste-China

Apesar de ser um evento recente, já é possível identificar movimentações institucionais resultantes das articulações oriundas do Acordo de Cooperação em questão. No âmbito das políticas públicas, considerando a necessidade de fomentar políticas que pudessem contribuir com o processo de mecanização, o governo federal retomou o programa nacional Mais Alimentos (Brasil, 2023) - uma linha do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) -, com investimentos que têm como objetivo principal aumentar a produção de alimentos no Brasil e estimular a indústria nacional, facilitando a aquisição de máquinas, equipamentos e implementos para produção sustentável de alimentos pela agricultura familiar.

Como desdobramento da cooperação Brasil-China foi inaugurada a residência tecnológica para Mecanização da Agricultura Familiar, em parceria com a Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN), a Universidade Agrícola da China (CAU), a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Rural e da Agricultura Familiar (Sedraf) do Rio Grande do Norte, do Instituto Federal do Rio Grande do Norte (IFRN) e da Universidade Federal Rural do Semiárido (Ufersa), com o propósito de aproximar pesquisadores e agricultores no desenvolvimento de novas tecnologias agrícolas, bem como realizar intercâmbio de conhecimento entre as instituições. Além disso, existe a sinalização por parte de uma empresa chinesa, junto ao governo estadual do Rio Grande do Norte, para a instalação de uma fábrica de máquinas agrícolas de pequeno porte no estado.

8. Considerações finais

O presente artigo propôs-se a descrever e analisar a cooperação internacional estabelecida entre o Consórcio Nordeste e a China para a mecanização da agricultura familiar no Nordeste do Brasil. O objetivo foi identificar os principais mecanismos de difusão operantes nessa parceria, considerando a relevância da agricultura familiar na região, que abriga a maioria dos estabelecimentos familiares do país e enfrenta desafios socioeconômicos e climáticos históricos.

Para atingir o objetivo proposto, utilizou-se a pesquisa bibliográfica e documental. A fundamentação teórica do estudo tem como referência a teoria da difusão de políticas públicas, com ênfase na perspectiva de difusão de Porto de Oliveira, Saraiva e Sakai (2020) e nos mecanismos microdinâmicos de difusão propostos por Porto de Oliveira (2016).

A difusão de políticas públicas, inovação, tecnologias, ideias, instrumentos de políticas e outros, está intimamente ligada à descentralização política. Nesse contexto, a configuração federativa do Estado brasileiro, dividido em unidades federativas detentoras de certo grau de autonomia, favorece a implementação de inovações federativas, como a paradiplomacia e a cooperação internacional entre entes subnacionais e confederações, como a relação dos estados do Nordeste, no âmbito do Consórcio Nordeste, com o governo chinês.

A atuação internacional dos entes subnacionais tem se intensificado, tornando mais evidente a troca de ideias, conhecimentos e modelos de gestão pública entre governos do mesmo nível ou não. No que tange ao acordo bilateral entre o Consórcio Nordeste e a China, o estudo revelou que os mecanismos de difusão mais notáveis são a cooperação institucional, a adaptação tecnológica (tradução) e o networking e circulação de indivíduos. A cooperação institucional foi concretizada por meio de um Memorando de Entendimento. A adaptação tecnológica envolveu a adequação das tecnologias chinesas ao contexto nordestino. O networking e a circulação de indivíduos foram fortalecidos pelo intercâmbio de conhecimentos entre pesquisadores e instituições dos dois países.

É pertinente destacar o lançamento recente do Centro Brasil-China de Pesquisa em Agricultura Familiar, pela Universidade de Brasília (UnB), como resultado da parceria entre a UnB e o governo chinês para a mecanização da agricultura familiar. A relação internacional firmada visa a promoção de intercâmbio científico e tecnológico.

Diante dos últimos acontecimentos, torna-se relevante a identificação e acompanhamento das novas parcerias institucionais com a China no Brasil para mecanização da agricultura familiar. Além disso, é fundamental o monitoramento e a avaliação contínua desse processo em pesquisas futuras. Para aprofundar a temática, métodos complementares, como entrevistas semiestruturadas com atores envolvidos na cooperação, podem fornecer insights qualitativos relevantes sobre as percepções e experiências dos participantes. Somando-se a isso, o levantamento e análise de dados quantitativos podem oferecer uma visão mais ampla dos impactos econômicos e sociais dessas parcerias, permitindo uma avaliação mais completa dos resultados alcançados. Essa abordagem multimetodológica pode contribuir significativamente para o desenvolvimento de políticas públicas mais eficazes e sustentáveis para a agricultura familiar.

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