Constraloría Social en México

Contraloría social en México
Experiencias de participación ciudadana y rendición de cuentas

Contraloría Social en México

Colaboradores
Guillermo M. Cejudo Ramírez (CIDE)
Almudena Ocejo Rojo (CCS-CIESAS)
Beatriz Camacho Carrasco (Alianza Cívica)
Felipe Hevia de la Jara (CIESAS-Golfo)
Gina Chacón Fregoso (Fundar)
Irma Eréndira Sandoval Ballesteros (IIS-UNAM)
José Bautista Farías (ITESO)

Coordinación editorial
Víctor Manuel Pérez Castro (SFP)
José Antonio García Morales (Gobierno del Estado de Oaxaca)
Roberto Moreno Herrera (Gobierno del Estado de Oaxaca)

Diseño de portada
Tarick Gracida (Gobierno del Estado de Oaxaca)

Diseño de interiores
Dirección General de Comunicación Social (SFP)

Coedición a cargo de
Secretaría de la Función Pública. Gobierno Federal
Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión Pública
Unidad de Operación Regional y Contraloría Social
Dirección General Adjunta de Contraloría Social

Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental. Gobierno del Estado de Oaxaca
Subsecretaría de Transparencia y Participación Social
Dirección de Integración de Políticas Públicas en Materia de Transparencia

Impreso en México | Printed in Mexico
por Litográfica Rima, S.A. de C.V.
Primera edición, diciembre 2011
4000 ejemplares

ISBN
978-607-95271-6-7

DIRECTORIO

Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación (CPCE-F)

Salvador Vega Casillas
Secretario de la Función Pública
Presidente de la CPCE-F

Rafael Morgan Ríos
Subsecretario de Control y Auditoría de la Gestión Pública SFP
Presidente Suplente de la CPCE-F

Luis Gaitán Cabrera
Contralor General del Gobierno del Estado de Colima
Coordinador Nacional de la CPCE-F

Irma Patricia Leal Islas
Secretaria de Contraloría del Gobierno del Estado de Puebla
Coordinadora de la Región Centro Golfo-Istmo

Hugo René Temoltzin Carreto
Secretario de la Función Pública del Gobierno del Estado de Tlaxcala
Coordinador Suplente de la Región Centro Golfo-Istmo

Perla Marisela Woolrich Fernández
Secretaria de la Contraloría y Transparencia Gubernamental del Gobierno del Estado de Oaxaca

Juan Manuel Menes Llaguno
Secretario de la Contraloría y Transparencia Gubernamental del Gobierno del Estado de Hidalgo

Iván López Fernández
Contralor General del Gobierno del Estado de Veracruz

Coordinación ejecutiva de la publicación

Edgar Andrade García
Titular de la Unidad de Operación Regional y Contraloría Social (SFP)
Asesor Técnico de la CPCE-F

Francisco Álvarez Figueroa
Subsecretario de Transparencia y Participación Social. Gobierno del Estado de Oaxaca

ÍNDICE

Presentación 7

Introducción 11

Contraloría social: Ciudadanía activa, gobierno responsable
Guillermo M. Cejudo 16

Autonomía y recursos de poder en el caso del Consejo
Ciudadano de Desempeño Gubernamental, de la Ciudad de
Puebla, Puebla
Felipe J. Hevia 30

ACCEDDE Desarrollo Local A.C.: Comités de contraloría social
y gestión de espacios públicos comunitarios en el municipio
de Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco
Almudena Ocejo Rojo 50

Comités de Contraloría Social en la obra pública. Caso Llano
Largo, Huichapan, Estado de Hidalgo
Beatriz Camacho Carrasco (Alianza Cívica) 70

La exigibilidad del derecho a la salud desde el campo de la
contraloría social: Estudio de caso del Comité de Salud de la
Unidad Médica de Atención Primaria de Loma de Zempoala,
municipio de Yuriria, Guanajuato (2007-2009)
Gina Chacón Fregoso (Fundar) 92

La Contraloría Social en programas gubernamentales. Análisis Contraloría social en México
del caso de la Colonia Velazco, Municipio de San Cosme
Xaloztoc, Tlaxcala
José Bautista Farías 116

Proyecto de Contraloría Social de la Universidad Campesina
del Sur y la Asociación Civil Raíz Zubia del Estado de Guerrero
Irma Eréndira Sandoval 130

5

PRESENTACIÓN

Los problemas de desigualdad, inseguridad y pobreza, y la
persistencia de la corrupción han debilitado la capacidad de
las democracias para resolver los problemas que afectan a
las mayorías. La necesidad de fortalecer a la democracia,
integrando a los actores sociales y económicos a la esfera
pública, combatir la corrupción, y modificar la relación de
poder entre la sociedad y el Estado es una tarea que poco
a poco va consolidándose en México.

La Contraloría Social involucra participación e integralidad,
es un término democrático e incluyente cuya esencia
radica en dar la posibilidad a los ciudadanos de que

vigilen a sus autoridades permanentemente. Hoy como
nunca los ciudadanos estamos inmersos en esta tarea
de participación ciudadana, cuidando que los recursos
públicos se ejerzan de la mejor manera, exigiendo que las
obras y servicios públicos sean entregados con calidad,
oportunidad y sin ninguna clase de condicionamientos.

Una de las enseñanzas del proceso democrático radica
en valorar la importancia de la participación ciudadana
y la rendición de cuentas para el fortalecimiento de la
democracia. Esto tiene directa relación con la gobernanza,
que define la ampliación de lo público más allá de lo
gubernamental, reconoce las limitaciones de los gobiernos

7

PRESENTACIÓN

para solucionar los problemas, y menciona la necesidad
de incorporar a actores sociales y económicos para lograr
procesos de desarrollo sostenibles. Esta perspectiva
rescata la importancia de incluir la voz y acción de los
ciudadanos para mejorar la provisión de servicios como
una forma de disminuir las asimetrías de poder.

En el marco de la conmemoración del XX aniversario
de la Contraloría Social en México y como parte de las
actividades de la Comisión Permanente de Contralores
Estados-Federación (CPCE-F), la Secretaría de la Función
Pública y la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del

Estado de Oaxaca coordinaron la presente publicación
nacional en materia de Contraloría Social. Esta obra
recopila y analiza experiencias exitosas en este campo
para proporcionar una fuente de consulta a los creadores

de políticas públicas en la materia, funcionarios públicos,
contralores sociales, academia, organizaciones de la
sociedad civil, cámaras empresariales, y otros actores
interesados en el tema.

Principalmente se analizan casos de éxito de Comités
de Contraloría Social (CCS) en programas de desarrollo
social, tomados de los resultados del Premio Nacional de
Contraloría Social, realizado por la CPCE-F en 2009 y 2010.

8

PRESENTACIÓN

El trabajo de análisis fue realizado por organizaciones de
la sociedad civil y expertos especializados en la materia
para identificar los factores clave de éxito, estructurales
y particulares de cada caso, así como el esquema de
intervención social utilizado por los órganos de control
para promover una participación activa de los ciudadanos.
Gracias a los distintos colaboradores, esta publicación
añade riqueza conceptual general y casuística a la literatura
sobre Contraloría Social.


Luis Gaitán Cabrera
Contralor General del Gobierno Estado de Colima
Coordinador Nacional de la Comisión Permanente de
Contralores Estados-Federación (CPCE-F)

9

INTRODUCCIÓN

La contraloría social es uno de los mecanismos
implicados en la Transparencia y la Rendición de Cuentas.
Cuando los ciudadanos evalúan, juzgan o verifican
colectivamente la acción del gobierno cobra pleno sentido
el trabajo gubernamental de proporcionar información y
responsabilizarse por el uso de los recursos públicos y las
políticas adoptadas. La contraloría social es un mecanismo
que contribuye a que la gestión gubernamental se realice
en términos de transparencia, eficacia y honradez.

La integración de beneficiarios de programas sociales en
comités de contraloría social es una práctica que favorece

la democracia –en su forma más representativa– en tanto
permite al ciudadano cuidar que la política pública sea
incluyente de los intereses de los grupos que forman la
sociedad y que los funcionarios precisamente representen
estos intereses.

La presente compilación y análisis de casos de contraloría
social –la mayor parte de ellos ganadores del Premio
Nacional de Contraloría Social- representa una oportunidad
más de hacer visibles los esfuerzos realizados diariamente
por mexicanos y mexicanas comprometidos y decididos
a verificar que los recursos públicos sean utilizados
adecuadamente.

11

INTRODUCCIÓN

Con la aportación de reconocidos investigadores y
académicos expertos en la materia, se cuenta con un
análisis objetivo de los elementos exitosos presentes en
las acciones de contraloría social, así como también, una
crítica constructiva para mejorar los procesos que permitan
una más efectiva vigilancia social, que contribuya a tener
un impacto positivo en la eficiencia y eficacia de la gestión
gubernamental.

Para obtener mejores resultados de la contraloría social se
requiere la conjunción de esfuerzos de distintos actores.
En este sentido, la Comisión Permanente de Contralores

Estados-Federación se ha convertido en un instrumento
ideal a favor del impulso y promoción de la contraloría
social, desarrollando acciones como el Premio Nacional
de Contraloría Social, que da origen a esta publicación.

En el marco de los veinte años del impulso oficial a la
contraloría social en México, es momento de hacer un
alto en el camino, revisar lo que funciona y mejorar lo que
sea posible. Por esta razón, es nuestro propósito poner en
manos de la academia, de la sociedad civil, de servidores
públicos y ciudadanos en general instrumentos como los
que aquí se analizan, para difundir estas mejores prácticas
de vigilancia social.

12

INTRODUCCIÓN

Proyectos y acciones tan distintas como una planta de
tratamiento de aguas residuales en Tlaxcala, el empedrado
de un camino en Hidalgo, la conformación de un Consejo
ciudadano en Puebla o el trabajo de un Comité de Salud
en Guanajuato, hablan de que la contraloría social y la
participación ciudadana son posibles cuando se tiene
la voluntad y la decisión de mejorar nuestro entorno de
manera conjunta, gobierno y sociedad.

La implementación de estos instrumentos de participación
ciudadana, es la oportunidad de seguir construyendo un
mejor gobierno así como una sociedad democrática y

participativa en beneficio de todos los mexicanos.

Salvador Vega Casillas
Secretario de la Función Pública

13

SEMBLANZA

Guillermo M.
Cejudo
Guillermo M. Cejudo es director de la División de
Administración Pública del Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CIDE), en donde ha sido Profesor-
Investigador desde 2006. Estudió en El Colegio de México,
la London School of Economics and Political Science y la
Universidad de Boston. Es autor de los libros Para entender
los gobiernos estatales (Nostra, 2007) y La construcción de

un nuevo régimen de rendición de cuentas en las entidades
federativas (Auditoría Superior de la Federación, 2009).
Coordinó, con Mauricio Merino y Sergio López Ayllón, el
libro La estructura de la rendición de cuentas en México

(CIDE-UNAM, 2010) y, con Mauricio Merino, Enfoques de
política pública (CIDE-FCE, 2010). Es autor también de
varios artículos sobre reforma administrativa, rendición
de cuentas y calidad de gobierno publicados en revistas
de primer nivel. Coordina (con Alejandra Ríos) el proyecto
de investigación México Estatal: Calidad de gobierno
y rendición de cuentas en las entidades federativas,
auspiciado por el Olso Governance Centre de Naciones
Unidas.

15

Guillermo M. Cejudo

Contraloría social: Ciudadanía activa,
gobierno responsable
Guillermo M. Cejudo1

El gobierno democrático descansa en un principio fundamental: la
participación de la comunidad en la selección de los gobernantes.
Cada elección significa la renovación de este principio, en el que los
ciudadanos con derecho a votar escogen entre diversas opciones
políticas aquella que consideran más apta para ejercer el poder público.
Al elegir, los ciudadanos hacen valer su derecho a darse gobierno, es
decir a definir a quienes, en su nombre, tomarán las decisiones que
afectarán a lo comunidad política en su conjunto.

Si bien este principio es esencial, la elección de gobernantes es apenas
un primer paso en la construcción de un gobierno democrática. No
se trata de escoger gobernantes y permitir que ejerzan el gobierno
sin control ni restricciones. Al contrario: en una democracia liberal,
el ejercicio del gobierno se enfrenta a contrapesos institucionales y

restricciones legales que definen los mecanismos, criterios y procesos
para tomar decisiones, ejercer gasto público y generar políticas, bienes
y servicios públicos. Además, en una democracia participativa, los
gobiernos no sólo están sujetos a esos contrapesos y restricciones, sino
que además operan con la participación de ciudadanos organizados

que buscan incidir en las decisiones, vigilar el desempeño y llamar
a cuentas a los gobernantes y funcionarios. Es entonces cuando
podemos hablar de control democrático sobre los gobiernos: cuando
no sólo esos gobiernos son electos democráticamente y están sujetos
a contrapesos institucionales y restricciones legales, sino que además
los ciudadanos tienen espacios para opinar, incidir, vigilar y exigir.2
1. Profesor investigador de la División de Administración Pública del CIDE. Agradezco la colaboración de Regina De Con en
la recolección y organización de la información. Este texto se beneficia de investigaciones realizadas como parte del proyecto
La Estructura de la Rendición de Cuentas en México del Centro de Investigación y Docencia Económicas, auspiciado por la
Fundación Hewlett.
2. Adam Przeworski, Democracy and the limits of self-government, Cambridge, Cambridge University Press, 2010.

16

Contraloría social:
Ciudadanía activa, gobierno responsable

Así, la importancia de la contraloría social, entendida como el mecanismo
de participación organizado para incidir en la acción pública, radica en
que vuelve un derecho el principio democrático que los ciudadanos
tienen de formar parte de las acciones de gobierno, y además hace de
este derecho a la participación, fuente de colaboración en el gobierno
para volver a la democracia efectiva. Es decir, como apunta Cunill, no
se trata del mero control y la vigilancia, sino un instrumento que puede
incidir en mejorar la eficacia de los gobiernos.3

Este texto, que sirve para introducir un conjunto de experiencias
concretas sobre contraloría social en México, parte de estas definiciones
para identificar los retos en el funcionamiento de la contraloría social
en la segunda década del siglo XXI en México, cuando la exigencia
de mejores gobiernos coexiste con un desencanto preocupante con
la democracia como forma de gobierno,4 con el desempeño de las
instituciones y con una estructura disfuncional de los mecanismos
formales de rendición de cuentas.5 Para ello, tras una revisión de
la contraloría social como instrumento de rendición de cuentas,6 se
analizan críticamente dos de los retos centrales para que los ejercicios
de contraloría social cumplan sus propósitos. En primer lugar, su
articulación con la estructura de la rendición de cuentas, para que

cada vez que una experiencia de contraloría social encuentre algún
fallo, se active algún mecanismo formal de rendición de cuentas que
lo procese. En segundo lugar, la existencia de participación ciudadana
y organización social que alimente de exigencias y peticiones, pero

3. Nuria Cunill Grau, La rendición de cuentas y el control social. Una aproximación conceptual. Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD), Documento de Trabajo, PNUD, 2007.
4. Véanse los resultados de Latinobarómetro 2011, que da cuenta de la disminución en la apreciación de la democracia en
México.
5. Mauricio Merino, Sergio López Ayllón y Guillermo Cejudo (eds.), La estructura de la rendición de cuentas en México, México,
CIDE-IIJ, 2010.
6. No se trata aquí de hacer una revisión conceptual exhaustiva; para ello, véanse COURVILLE, SASHA, SOCIAL
ACCOUNTABILITY AUDITS: CHALLENGING OR DEFENDING DEMOCRATIC GOVERNANCE?, LAW AND POLICY, VOL.
25, NO. 3, JULIO DE 2003; CUNILL GRAU, NURIA, CONTRALORÍA SOCIAL Y DERECHOS SOCIALES. EL DESAFÍO DE
LA INTEGRALIDAD, GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA, VOL. 28, NO. 1, 2009; “FOSTERING SOCIAL ACCOUNTABILITY:
FROM PRINCIPLE TO PRACTICE”, GUIDANCE NOTE, PNUD, 2010; FOX, JONATHAN, “EL ACCESO A LA RENDICIÓN DE
CUENTAS: VOCES INDIVIDUALES VS. VOCES COLECTIVAS”, CALIFORNIA, SANTA CRUZ, PNUD, 2007; HEVIA, FELIPE,
LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS. DIAGNÓSTICO
ACTUALIZADO A 2004, MÉXICO, CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS SUPERIORES EN ANTROPOLOGÍA
SOCIAL, UNIVERSIDAD VERACRUZANA, 2006; CONTRALORÍA SOCIAL Y PROTECCIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES,
MÉXICO, PNUD-CIESAS, 2007; ISUNZA VERA, ERNESTO Y ALBERTO J. OLVERA, DEMOCRATIZACIÓN, RENDICIÓN DE
CUENTAS Y SOCIEDAD CIVIL: PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL, CIESAS-M. Á. PORRÚA, 2010. Y, en
general, los trabajos de Nuria Cunill, John Ackerman, Lourdes Morales, Alberto Olvera y Almudena Ocejo.

17

Guillermo M. Cejudo

también de capacidades a las organizaciones que hacen contraloría
social y a los gobiernos que las incorporan en sus programas. Tras
ello, se presentan brevemente los casos analizados en los otros
capítulos del libro y se concluye con una propuesta de agenda de
nueva generación para la investigación y la práctica de contraloría
social en México.

La contraloría social como instrumento para un buen gobierno

La contraloría social es una forma de rendición de cuentas social. Como
se ha discutido ya desde varios espacios, la rendición de cuentas se
refiere a “una relación entre dos actores (A y B), en la que A está
formalmente obligado a informar, explicar y justificar, su conducta a B
(con respecto a R). En esta relación, B tiene la facultad de examinar
la conducta de A (con respecto a R) y cuenta con instrumentos para
vigilarlo e incidir en su comportamiento –vía sanciones o incentivos”.7
En su texto clásico, Guillermo O’Donnell ha distinguido entre
rendición de cuentas vertical y horizontal. La primera ocurre cuando
los ciudadanos dan a conocer demandas (vía el proceso electoral)
y denunciar actos ilegales o insuficiencias en el desempeño de los

gobiernos (gracias a las libertades de expresión y prensa). La segunda
se refiere a la existencia de órganos estatales que pueden vigilar y
sancionar las acciones y omisiones del gobierno (con instituciones
como las auditorías superiores, las contralorías externas, organismos

de defensa de derechos humanos, etc.).8 Smulovitz y Peruzzotti
añaden una dimensión adicional, la rendición de cuentas exigida
desde la sociedad (rendición de cuentas social), que se refiere a la
activación de grupos ciudadanos, movimientos sociales y medios de
comunicación para exponer irregularidades en el gobierno, para atraer
la atención pública a temas específicos, o para exigir acción por parte
de alguna institución.9

7. Alejandra Ríos y Guillermo Cejudo, “La rendición de cuentas en las entidades federativas de México”, en Merino, López Ayllón
y Cejudo (eds.), La estructura de la rendición de cuentas en México, México, CIDE-IIJ, 2010.
8. Guillermo O’Donnell. “Horizontal Accountability in New Democracies”, Journal of Democracy, vol. 9, núm. 3, 1998.
9. Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti. “Societal Accountability in Latin America”, Journal of Democracy, vol. 11, núm. 4,
2000, pp. 147-158.

18


Cada una de estas tres dimensiones es esencial para el funcionamiento
de un régimen de rendición de cuentas. Por sí misma, ninguna de
las dimensiones basta para asegurar el control ciudadano sobre el
ejercicio del gobierno. De poco sirven las instituciones de contrapeso si
no existen mecanismos vigorosos en el ámbito electoral y de libertades
cívicas. De igual forma, los alcances de la rendición de cuentas social
están definidos en buena medida por su capacidad para activar a los
mecanismos horizontales de rendición de cuentas.10 Se trata de un
caso típico de complementariedad institucional: el funcionamiento de
cada una de las dimensiones determina –y a su vez es determinado
por—el funcionamiento de las otras dos. Así, la contraloría social como
una forma de rendición de cuentas social en la que la interacción
con el gobierno es directa es una forma de control ciudadano que
complementa la rendición de cuentas en general.

Al igual que la rendición de cuentas entendida en sentido amplio,
la rendición de cuentas social busca algo más que el control simple
sobre la forma en que los gobiernos cumplen metas y gastan
recursos presupuestales. Tal como propone la definición de Francisco
Hevia, la contraloría social es “un tipo de participación ciudadana
orientada al control, vigilancia, y evaluación por parte de personas y/u

organizaciones sobre programas y acciones gubernamentales, que
promueve una rendición de cuentas vertical/transversal”.11

En otras palabras, la rendición de cuentas social puede servir para

varios fines, no sólo el de vigilar y controlar a los gobiernos. Como
Sarah Lister, del Oslo Governance Centre, ha explicado, la rendición
de cuentas social puede incidir en varias formas en el desarrollo de un
país, “al fortalecer los vínculos entre gobiernos y ciudadanos para:

10. La Contraloría Social fuerte requiere instrumentos no sólo para exigir respuesta por parte de los gobernantes (la dimensión
informativa), sino también para exigir sanciones en caso de irregularidades, cumpliéndose así la dimensión exigitiva de la
rendición de cuentas (Fox, art. cit.).
11. Francisco Hevia de la Jara, La Contraloría Social Mexicana: participación ciudadana para la rendición de cuentas. Cuadernos
para la democratización, México, CIESAS-Universidad Veracruzana, 2006, p.13.

19

Guillermo M. Cejudo

• Mejorar la provisión de servicios públicos
• Monitorear el desempeño del gobierno y promover un gobierno
responsivo
• Enfatizar las necesidades de grupos vulnerables en la formulación
e implementación de políticas
• Exigir transparencia y exhibir las fallas y corrupción del gobierno
• Facilitar vínculos efectivos entre ciudadanos y gobiernos locales
en un contexto de descentralización
• Empoderar a grupos marginados tradicionalmente excluidos del
proceso de las políticas públicas”12

La contraloría social es, a un tiempo, espacio de control y de diálogo,
de exigencia y de participación y, por tanto, un vínculo que revaloriza
y acorta la distancia entre los gobiernos y los ciudadanos. Pero su
eficacia está condicionada por las capacidades y los incentivos tanto
de las organizaciones sociales como de los gobiernos.

Seis experiencias de contraloría social

En el resto de los capítulos, el lector podrá encontrar experiencias

concretas que dan cuenta de los enormes alcances, pero también de
los fuertes límites, que los ejercicios de contraloría social tienen en
México.

La experiencia de contraloría social y espacios públicos en el municipio
de Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco, muestra un caso de contraloría
social desde el ámbito local para vigilar e incidir en el desempeño de
un programa del ámbito federal, el Programa de Rescate de Espacios
12. Sarah Lister, “Fostering social accountability: from principle to practice”. Oslo: United Nations Development Programme,
Guidance Note, 2010.

20


Públicos. Esto requirió capacitar a grupos ciudadanos para dar
seguimiento a la construcción de obra e impartir talleres que facilitaran
la toma de decisiones compartida entre ciudadanos y funcionarios
municipales. Desde el gobierno, fue necesario institucionalizar los
comités, para reconocerlos formalmente y darle oportunidad de
participar en espacios de decisión relacionados con el programa.
Esta experiencia logró articular a los vecinos para exigir una gestión
adecuada desde el municipio del programa federal de rescate de
espacios públicos, diseñar un programa de desarrollo, promoción y
rescate de estos espacios, que no se restringiera a la construcción
de obra pública. Al mismo tiempo, esta experiencia muestras
las restricciones que, para los ejercicios de contraloría social, se
desprenden de la reducida capacidad en los gobiernos para procesar
e incorporar los insumos provistos por la participación organizada de
la sociedad. En efecto, a pesar de que se reconoció a los mencionados
comités, las dependencias municipales no validaron las agendas de
trabajo ni incorporaron sus propuestas. Las razones son frecuentes
en las experiencias de contraloría social: reglamentos de participación
ciudadana no actualizados y bajos recursos presupuestales destinados
a los comités.

En el caso de San Cosme Xaloztoc, en Tlaxcala, el propósito era vigilar
la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales. La
iniciativa provino de la Secretaría de la Función Pública (SFP), al tratarse
de una obra financiada con recursos federales. El funcionamiento del
comité de contraloría social estuvo limitado por su capacidad técnica
y por la aplicación de normas y procesos definidos desde el ámbito Contraloría social en México
federal. Buena parte de la información y de las decisiones estaban
influidas por los insumos provistos desde la SFP. Si bien hubo una
participación comprometida del comité, ésta fue informal y no se
generó evidencia de un seguimiento puntual. Es un ejemplo de cómo
la contraloría social demasiado sujeta a procedimientos y estímulos
gubernamentales no necesariamente desarrolla una agenda propia ni
capacidades de incidencia efectiva.

21

Guillermo M. Cejudo

Algo similar ocurrió en Llano Largo, Huichapan, en Hidalgo, donde
se instauró un comité para vigilar, dar seguimiento y supervisar la
construcción del empedrado y guarniciones en una avenida. Se trató
de una experiencia breve (tres meses) y con la participación de 26
ciudadanos. Pero la transmisión de información no fue sólo del gobierno
al comité, sino que se realizaron además acciones de promoción, para
difundir los avances en la radio comunitaria, con folletos y carteles.
Esto no sólo legitimó el papel del comité frente a la ciudadanía, sino
que lo fortaleció frente al gobierno. Pero también alerta sobre algunos
instrumentos que podrían hacer más efectiva la contraloría social:
guías prácticas para los ciudadanos, padrones de beneficiarios con
mayor transparencia y cédulas de vigilancia ampliamente difundidas.

La experiencia del Consejo Ciudadano de Desempeño Gubernamental,
en la ciudad de Puebla, muestra un caso más de articulación e
incidencia. El consejo, creado por el Ayuntamiento de la Ciudad, es uno
de los 16 consejos de participación ciudadana del municipio, con una
integración basada en una representación “temática” de fundaciones
o instituciones. Esta conformación, sin embargo, favorecía a grupos
de personas con mayor expertise técnico. Esto tiene efectos positivos
en términos de autonomía frente al gobierno, pero también puede

contribuir a privilegiar unas voces sobre otras. Como otros consejos
cuya función es consultiva, su poder de acción e incidencia es limitado.
Sus recomendaciones están legitimadas por su origen ciudadano y
por la capacidad técnica de los miembros, y esto le otorga lo que el
autor llama recursos horizontales de poder.

La contraloría social también puede operar en políticas concretas; es
decir, no sólo la revisión de obras o el monitoreo genérico de la acción
del gobierno, sino en el desempeño de una política específica. Ese es el
caso del Comité de Salud de la Unidad Médica de Loma de Zempoala,
en el municipio de Yuriria, Guanajuato. Este comité se enfocó en la
provisión de servicios básicos de salud y en la solución de los problemas
de acceso a los servicios de la Unidad. Las acciones de vigilancia de

22


este Comité sirvieron para exigir el derecho a la salud y para generar
mejoras en materia de sanidad. El caso es un ejercicio de Contraloría
Social en el que se vieron involucradas instituciones y autoridades
locales, y muestra cómo mediante la coordinación entre ambos, se
pudieron lograr acciones efectivas en materia de implementación en el
acceso a la salud. Lo distintivo de este caso es que la Contraloría Social
aquí se activó desde mecanismos institucionales para supervisar los
servicios de salud. Existía la vocación y la capacidad para incorporar
las decisiones del comité, de forma que no terminaran en llamados
a la acción, sino en mejoras concretas, que además sirvieron para
interesar a la comunidad en el trabajo del comité y, de manera más
amplia, en la exigencia en materia de servicios de salud.

Una experiencia contrastante ocurrió en Coyuca de Benítez y Atoyac de
Álvarez, en Guerrero, en donde se conformaron Comités de Contraloría
Social que, basados en la capacitación a ciudadanos en el ejercicio
del derecho de acceso a la información, para que las comunidades
pudieran monitorear programas federales y estatales. Se denunciaron
diversos problemas, desde corrupción hasta insuficiencia de médicos y
medicamentos, pasando por abusos de autoridad. La autora afirma que
este caso muestra “la imperiosa necesidad de recuperar y reivindicar

las estrategias y dinámicas de la rendición de cuentas societal que
incluyan nuevas formas de acción social contra la corrupción”.

Tres dilemas

Estas experiencias, así como la discusión académica y práctica sobre
contraloría social, apuntan hacia algunas lecciones generales sobre el
funcionamiento de esta práctica de rendición de cuentas y sobre los
determinantes de su eficacia.

23

Guillermo M. Cejudo

En primer lugar, resalta una dualidad preocupante en el papel del
gobierno al estimular la contraloría social y al procesar sus hallazgos.
Por una parte, parece que cuando la contraloría social es promovida
desde los gobiernos (con comités para obras específicas, consejos
semi-institucionalizados, etc.) las posibilidades de articular los esfuerzos
de vigilancia e incidencia con los procesos y rutinas del gobierno son
mayores. Pero una contraloría social demasiado estructurada por
el gobierno, que defina los temas en los que puede participar y en
los que no, que establezca los mecanismos de participación y que,
incluso, defina los tiempos y espacios para la contraloría puede inhibir
la participación ciudadana y restringirla en su capacidad para mejorar
el desempeño de los gobiernos. Vigilar el gasto y el cumplimiento
de metas, se ha dicho ya, es apenas una de las vías por las que la
contraloría social puede mejorar a los gobiernos. Restringir desde
el gobierno los tiempos y las formas de su participación significa
desaprovechar el potencial de innovación, incidencia y aprendizaje de
la contraloría social. Esto es precisamente lo que hace la Ley General
de Desarrollo Social, que define de manera limitado el ámbito de la
contraloría social, en su artículo 69:

Se reconoce a la Contraloría Social como el mecanismo de los

beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de
las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados
a los programas de desarrollo social.

Y le define funciones muy específicas (art. 71):

I. Solicitar la información a las autoridades federales, estatales y
municipales responsables de los programas de desarrollo social
que considere necesaria para el desempeño de sus funciones
II. Vigilar el ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de los
programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de
operación

24


III. Emitir informes sobre el desempeño de los programas y
ejecución de los recursos públicos
IV. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre
la aplicación y ejecución de los programas
V. Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias
que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades
administrativas, civiles o penales relacionadas con los programas
sociales

Un segundo dilema presente en el funcionamiento de los ejercicios
de contraloría social se refiere a la decisión sobre una ciudadanía
involucrada con una agenda amplia o una acotada. Una agenda
concentrada permite incidir con precisión en temas puntuales, y
facilita el aprendizaje de los ciudadanos y la interacción de mayor
intensidad con funcionarios y gobiernos. Al mismo tiempo, una agenda
acotada impide aprovechar el potencial de una ciudadanía involucrada
en los asuntos públicos. En cambio, una agenda amplia ofrece la
posibilidad de que los ciudadanos organizados e involucrados opinen,
vigilen e incidan sobre varios temas, pero enfrenta el riesgo de diluir
los esfuerzos, saturar la capacidad de los gobiernos para procesar

demandas e impedir la especialización de las organizaciones.

Finalmente, las experiencias analizadas muestran la dicotomía entre
expertise y representatividad. Se trata, como en los párrafos previos,
de un equilibrio difícil. Por una parte, se pone el énfasis en la autonomía
frente al Estado y en la representatividad de los participantes, para
asegurar la alineación entre los intereses de la ciudadana y los temas
que estos mecanismos llevan a los gobierno. Por la otra, se busca
contar con organizaciones sofisticadas y técnicas, capaces de incidir
con evidencia en las políticas públicas y de mantener un diálogo con
los agentes gubernamentales. De nuevo siguiendo a Cunill,

25

Guillermo M. Cejudo

“Si se trata de crear órganos específicos para el ejercicio del control
social, no basta con que su conformación sea democrática, asegurando
su independencia del Estado, sino que es preciso dotar a los órganos
de suficiente flexibilidad de modo que ciudadanos individuales y
representantes de organizaciones sociales de cualquier tipo puedan
constituirse en sujetos directos del control social; así como asegurar
que sus atribuciones no redunden en costos de la participación; y
lograr que los recursos de poder puestos a su disposición generen el
tipo deseado de consecuencias sobre los poderes públicos”.13

Conclusión: tres agendas

Como reflexiones finales, vale la pena enumerar algunos temas que
podrían constituir una agenda de segunda generación en materia
de contraloría social. Podemos identificar una primera generación
de discusión académica y práctica sobre contraloría social, que ha
estado concentrada en la delimitación de las formas y estrategias de
participación de la sociedad civil en actividades de contraloría social,
en la generación de capacidades en la sociedad civil y en los gobiernos
para aumentar la efectividad de las actividades de contraloría social,

y en el marco normativo que regula las formas y los temas en que la
contraloría social sirve para incidir en políticas públicas.

En estos años, se está configurando una segunda generación de

discusión sobre contraloría social, que complementa (no sustituye)
a la primera generación. Desde la investigación académica, hay una
nueva pregunta: cuáles son las estrategias de contraloría social que
tienen mayores posibilidades de ser efectivas, tanto la incidencia en
políticas públicas como en la activación de mecanismos de rendición de
cuentas que culminen en la mejora de la gestión, el control ciudadano
sobre gobiernos y la mejor provisión de bienes, servicios y políticas
públicas que atiendan las necesidades sociales. Adicionalmente, hay
una pregunta que tiene que ver con los factores contextuales; es decir,
13. Nuria Cunill, art. cit. p. 18.

26


¿qué factores legales, administrativos, políticos y sociales facilitan la
contraloría social en contextos determinados? En otras palabras, esta
agenda no sólo se preocupa por definir el contenido de las estrategias
de contraloría social, sino que también se pregunta por los factores
críticos que definen cuándo cómo y por qué ciertas estrategias de
contraloría social tienen mayores efectos que otras.

Desde los gobiernos, esta agenda de segunda generación también se
ocupa de dos grandes preguntas. La primera se refiere a cómo generar
capacidades desde los gobiernos para promover las contralorías, para
procesar mejor los hallazgos, y para incorporarlos efectivamente en
la toma. Se trata de que los gobiernos cuenten con el conocimiento
y generen las rutinas necesarias para que la contraloría social esté
inmersa en los procesos de gestión de los gobiernos y no sea un
elemento secundario o adjetivo. La segunda pregunta tiene que ver
con la definición precisa de los términos en los que el gobierno puede
y quiere incorporar los esfuerzos sociales de contraloría social, a lo
que habría que agregar la preocupación por lograr que la contraloría
social no esté atada a procesos burocráticos y a criterios y estándares
definidos exclusivamente por el gobierno. Si la contraloría social
está coartada por las limitaciones, los estándares y las rutinas de la

administración, su alcance sin duda será reducido.

Finalmente, desde la sociedad civil, la agenda también pasa por la
creación de capacidades, pero no se acaba sólo en los recursos

financieros y tecnológicos para hacer contraloría social, sino en la
sofisticación de la información utilizada y en la utilización de evidencia
para la promoción de una contraloría social que esté basada en
datos sólidos, análisis riguroso y colaboración entre distintos actores,
evidencia. Esto requiere de ciudadanos y organizaciones la capacidad
de hacer análisis con información compleja, lo cual tiene mayores
posibilidades de incidir en políticas públicas, que la que está diluida
en mensajes abstractos o en demandas genéricas. Finalmente, desde
la sociedad civil se está asumiendo el reto de dar voz a los sin voz. Si

27

Guillermo M. Cejudo

la contraloría social no tiene pluralidad y diversidad en la integración
de las organizaciones que exigen y tratan de incidir, corre el riesgo de
reproducir las desigualdades, de aumentar la voz de los que ya tienen
voz y de dejar sin espacios de participación e incidencia a aquellos
que, desde el principio, carecían de la posibilidad de controlar a los
gobiernos.

Se trata de una agenda cada vez más compleja y sofisticada, que
construye en el camino andado, pero que agrega nuevos matices y
énfasis. Mantiene, sin embargo, la vocación inicial: propiciar el control
ciudadano sobre el ejercicio del gobierno.

28

SEMBLANZA

Felipe J. Hevia
de la Jara
Felipe Hevia de la Jara (México, 1975). Antropólogo por la
Universidad de Chile y Doctor en Antropología por el Centro
de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología
Social (CIESAS). Actualmente es profesor-investigador en
CIESAS-Unidad Golfo. Realizó una estancia posdoctoral
en el Centro de Estudos da Metrópole/Centro Brasileiro
de Análise e Planejamento (CEM/CEBRAP), São Paulo,

Brasil. Sus principales líneas de investigación son
relaciones sociedad-estado, contraloría social, participación
ciudadana, organizaciones sociales, programas de
transferencias condicionadas, educación y política social.

Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, nivel
I. Sus investigaciones han sido premiadas y reconocidas
por el Gobierno de Brasil, el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo, el Consejo Latinoamericano
para el Desarrollo, la Red Internacional de Cohesión
Social y la Universidad de Luxemburgo. Es autor de
Poder y ciudadanía en el combate a la pobreza. El caso
de Progresa/Oportunidades (Bruselas: Peter Lang Pub.,
2011) y de más de 30 artículos y capítulos de libros.

29

Felipe J. Hevia
de la Jara

Autonomía y recursos de poder en
el caso del Consejo Ciudadano de
Desempeño Gubernamental, de la
Ciudad de Puebla, Puebla
Felipe J. Hevia de la Jara1

¿Qué es la contraloría social?2

La Contraloría Social (CS) puede definirse como las acciones de
participación ciudadana institucionalizada orientadas al control,
vigilancia y evaluación de programas y acciones gubernamentales por
parte de personas y/u organizaciones, que promueve una rendición de
cuentas vertical/transversal.

La participación ciudadana se define como un tipo de acción política
que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los
agentes sociales en actividades públicas” (Cunill 1997, 74) o, como

plantea Ziccardi, es una “forma de inclusión de la ciudadanía en
procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no
individuales) respecto a determinadas temáticas (…) La idea central es
que incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción

de políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes
actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados
que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía (Ziccardi
2004, 10).

1 Doctor en antropología. Profesor-Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social
(CIESAS-Golfo). Correo electrónico: fhevia@ciesas.edu.mx
2. Este apartado se basa en (Hevia 2009).

30


Bajo esta definición, la Contraloría Social es un tipo de participación
ciudadana puesto que busca que los ciudadanos (organizados o no)
puedan incidir en la esfera pública, ya sea de forma directa, por medio
de su inclusión en comités de obra, órganos colegiados, etc., o indirecta,
por medio de la activación de los sistemas de quejas y denuncias.

Ahora bien, lo que caracteriza y diferencia a la CS de otras formas
de participación es que, en primer lugar, su intervención en lo público
se orienta específicamente al control, la vigilancia y evaluación de
las acciones y programas de gobierno. Esto le permite trascender en
el tiempo a la mera vigilancia de la ejecución de la política y poder
ampliar su campo de acción a la planeación y evaluación, siempre
que su foco se oriente al control y la vigilancia en estas esferas. Y en
segundo lugar, que estas instancias son institucionalizadas, es decir,
están reguladas por medio de normas legales como leyes, reglas
de operación, lineamientos, etc. Esto permite distinguir a la CS de
otras formas de participación ciudadana orientadas al control social,
pero que no se realizan por causes formales o institucionales, como
las acciones directas, tomas de oficinas o espacios públicos, o los
plantones.

Pero la CS se define también como un tipo de rendición de cuentas,
específicamente como de tipo vertical. Rendición de Cuentas (RdC),
es la traducción de lo que se conoce en el mundo anglosajón, y en la
literatura, como Accountability,3 y se refiere en términos generales a

hacer a los sujetos responsables de sus acciones (en este caso, a las
autoridades que gobiernan el Estado).4 Según Schedler “…la noción
de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas. Incluye, por
un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus
decisiones y de justificarlas en público (answerability).
3. Isunza afirma que ambos conceptos tienen un origen etimológico común, del latín computare, de ahí en inglés se deriva
count, account, accountability, y en español cuentas, rendición de cuentas. En términos gramaticales, el verbo rendir se define
como un verbo transitivo —es decir que requiere de dos argumentos para conjugarse. Es un término polivalente, según el DRAE,
“junto con algunos nombres, toma la significación del que se añade” y ejemplifica “rendir gracias: agradecer” (Isunza Vera 2006).
4. La bibliografía sobre rendición de cuentas es sumamente extensa, para un resumen ver (Fox 2007a; Isunza Vera y Olvera
2006; López Ayllón y Merino 2009; Merino, López Ayllón, y Cejudo 2010; O’Donnell 1998; Peruzzotti y Smulovitz 2002; Schedler
2004).

31

Felipe J. Hevia
de la Jara

Por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios
en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement)”
(Schedler 2004, 12).

La primera dimensión, es para la que Schedler construye el concepto
de respondibidad —la obligación de responder—, e incluye las
dimensiones de información y justificación, esto es, la petición por parte
de los representados y la obligación por parte de los representantes
de informar y explicar las decisiones que toman. No sólo dar cuenta
de cuántos recursos se disponen y cómo se distribuyen, sino también
el porqué de estas decisiones. Esta idea refiere directamente a
los conceptos de transparencia y acceso a la información, como
componentes mínimos y fundamentales de la rendición de cuentas
(Fox 2007a).

Pero no sólo basta con la información, sino que se necesita la capacidad
de sancionar [enforcement] por parte de los representados sobre los
representantes, de ahí que la transparencia sea un factor necesario,
pero no suficiente, para la rendición de cuentas (Fox 2007b). Como
plantea Schedler: “A rinde cuentas a “B” cuando está obligado a
informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras),

a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala
conducta” (Schedler 2004, 19).

El concepto de RdC, además de su evidente carácter relacional,

connota una direccionalidad clara: son los representantes los que
tienen que rendir cuentas a los representados (A rinde cuentas a B).
Por medio de transparentar sus cuentas y hacer públicos sus informes
de gestión o auditorias, los representantes informan (y las menos de las
veces justifican) a los ciudadanos sobre su accionar. Los ciudadanos
podemos o no hacer uso de esa información.

32


Una parte importante de la literatura especializada en RdC tiene que ver
con el establecimiento de tipologías5.La caracterización más utilizada y
conocida es la propuesta por O’Donnell, que diferencia RdC horizontal
y vertical (O’Donnell 1998). La primera alude a los mecanismos
formales, de pesos y contrapesos existentes en los sistemas políticos
contemporáneos (parlamento, agencias especializadas, etc.) y la
segunda a la capacidad de los ciudadanos —por medio del voto— a
castigar o premiar a sus gobernantes.6

Sobre esta distinción, varios autores han estudiado los tipos de
RdC vertical, siendo quizá la más importante el desarrollo de la
rendición de cuentas social, propuesta por Smulovitz y Peruzzotti,
definida como “un mecanismo de control vertical, no electoral, de las
autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro
de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en
operaciones mediáticas. Las iniciativas de estos actores tienen por
objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos,
exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar la operación de
agencias horizontales de control” (Peruzzotti y Smulovitz 2002, 32).

Teniendo en cuenta estas metáforas espaciales, Isunza establece una

cuarta categoría: la rendición de cuentas transversal, definida como
los dispositivos que poseen una presencia especialmente protegida
de ciudadanos independientes y autónomos que no representan pero
que ejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano (Isunza Vera

2006).

5. Siguiendo a Isunza (2006), además de las metáforas espaciales, la RdC puede ordenarse según su temporalidad (antes,
durante, después) y/o su temática (política, legal, administrativa, profesional).
6. Según O’Donnell, la RdC horizontal implica la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están
fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales
o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificados como ilícitos (O’Donnell, 1998). La RdC vertical, por otro lado, consiste en elecciones, demandas
sociales que se pueden articular sin padecer coerción estatal y medios que por lo menos cubren con regularidad las más visibles
de estas demandas y los actos presuntamente ilícitos de las autoridades públicas (O’Donnell, 1998).

33

Felipe J. Hevia
de la Jara

Es decir, la capacidad de los ciudadanos para controlar a sus
gobernantes puede ejercerse por medio de diversos mecanismos:
horizontal, que tiene que ver con el equilibrio entre los poderes
institucionales (como las contralorías); vertical, con relación a los
controles que ejerce la sociedad en las acciones estatales (por
medio de la vigilancia ciudadana, la activación de los mecanismos
horizontales o las votaciones electorales); social, el control por medio
de acciones ciudadanas y la activación de instancias horizontales
(como las denuncias ante la prensa y ante los tribunales) y transversal,
con la inclusión de los ciudadanos en el ejercicio del control (como los
consejos gestores de política pública de Brasil, o el Instituto Federal
Electoral de México).

En este sentido, la Contraloría Social se define como un tipo de
rendición de cuentas, específicamente de tipo vertical, puesto que
son los ciudadanos quienes controlan a las acciones de gobierno y
el desempeño de los funcionarios públicos (tanto electos como no-
electos). Ahora bien, son muchos los mecanismos y actividades de
control que podrían ser caracterizados también como mecanismos
transversales, es decir, como instituciones del Estado donde se
asegura la participación de ciudadanos en sus instancias de decisión.

Esta definición puede resumirse en la siguiente figura.

34


FIGURA 1. Mecanismos de participación ciudadana, rendición
de cuentas y contraloría social

Rendición Participación
de Cuentas ciudadana

Elecciones
Órganos Consejos
autónomos Órganos Contraloría consultivos
colegiados Social
Consejos
ciudadanizados
planeación
Legislativo Comités Atención
Denuncias de vigilancia ciudadana Ejecución
públicas Monitoreo políticas
Informes ciudadano
Comités
de gobierno Plantones vecinales

Fuente: (Hevia 2009).

¿Cómo se pueden analizar las experiencias de contraloría social?

Como la literatura reseña, existe una amplia gama de mecanismos
y acciones que pueden definirse como de Contraloría Social (Cunill
2000; Hevia 2006; Tatagiba 2007). Sin embargo, es evidente que no
todas estas acciones poseen mecanismos concretos para ejercer el
control, se limitan al mero intercambio de información y en la práctica,
no tienen consecuencia alguna, no logran evitar o inhibir actos
corruptos o discrecionales. De ahí que sea necesario distinguir una
contraloría social fuerte y una débil, dependiendo de su posibilidad de
generar consecuencias o impactos reales, y de su capacidad efectiva
para ejercer su control.

35

Felipe J. Hevia
de la Jara

Así, las acciones de contraloría social fuerte son las que tienen
mecanismos que permiten generar consecuencias —por ejemplo,
modificaciones en las reglas de operación para eliminar malas
prácticas, cambios en las formas de organización de las acciones
gubernamentales, apertura de investigaciones ante denuncias
relacionadas con abuso de poder, etc.

En cambio, las acciones sin consecuencias, a pesar que discursivamente
puedan definirse como de Contraloría Social, serán instrumentos
débiles. Los sistemas de difusión e información hacia los beneficiarios
de un programa, los comités de obra que no tienen dentro de sus
atribuciones herramientas concretas de control, los testigos sociales
a los que no se les entrega la información necesaria, son ejemplos de
estas instancias débiles de control social.

La Contraloría Social fuerte requiere instrumentos no sólo para exigir
respuesta por parte de los gobernantes (la dimensión informativa), sino
también para exigir sanciones en caso de irregularidades, cumpliéndose
así la dimensión exigitiva de la rendición de cuentas (Fox 2007a;
Isunza Vera 2006; Schedler 2004). Así, muchas de las acciones que
se definen en Reglas de Operación de algunos programas sociales

como contraloría social en la práctica no tienen mecanismos de control
efectivos y sólo pueden aspirar a entregar información para activar los
mecanismos horizontales de control.

Para identificar el grado de fortaleza/debilidad de las experiencias de
contraloría social, es necesario analizar de manera simultánea dos
dimensiones analíticas: autonomía y recursos de poder (Cunill 2000).

36


Autonomía

El primer elemento para identificar instancias de contraloría social
fuerte es la autonomía del agente controlador en relación al agente
controlado. En términos generales, la autonomía tiene que ver con
la capacidad de los colectivos para tomar sus propias decisiones
sobre composición y funciones. Según el diccionario, es la condición
de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie y también como
la potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias,
regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos
de gobierno propios.

La autonomía es un tema central tanto en ejercicios de participación,
como en ejercicios de rendición de cuentas (Isunza Vera y Gurza Lavalle
2010). En relación con el primer punto, como afirma el clásico texto de
Jonathan Fox, la importancia de la construcción de autonomía es tal
que puede ser el factor clave para marcar el difícil paso del clientelismo
a la ciudadanía (Fox 1994). En una tradición histórica marcada por el
corporativismo y la dependencia de las organizaciones a un partido
hegemónico que al mismo tiempo era Estado (Aziz Nassif y Alonso
2005), construir organizaciones y asociaciones autónomas del poder

oficial fue un reto y un proceso clave que marcó el reconocimiento de
nuevos actores sociales en la vida pública, los que pudieron ampliar
los límites de la democracia en la década de 1990 (Isunza Vera 2001;
Olvera 2003).

Pero en términos de control, la independencia del agente evaluador es
un principio básico de auditoría (Luna 2007). Para el caso del control
social, según Cunill, lograr la autonomía de los actores habilitados
para ejercer el control social es un elemento esencial. Para lograr
esta autonomía, sin embargo, existe una serie de “nudos críticos” que
es necesario tener en cuenta, sobre todo en relación con el diseño
institucional de los mecanismos de control. Así, según esta autora, la
circunscripción de roles, tanto como su confusión, debilitan el control

37

Felipe J. Hevia
de la Jara

social, y la creación de órganos específicos de control pueden lesionar
el tejido social y suscitar problemas de representación, concluyendo
que “no se puede ser un control autónomo sobre aquello de lo que
se forma parte” y advirtiendo que la superposición de funciones de
un mismo órgano (en el ejercicio del control ex post y ex ante) puede
atentar contra su autonomía o eficacia (Cunill 2000, 17).

Así, uno de los elementos centrales a la hora de analizar experiencias
de contraloría social es el grado de autonomía que poseen los actores
habilitados para el control social, así como los procedimientos de
selección y reclutamiento de los sujetos que serán los responsables de
ejecutar las acciones de supervisión y vigilancia. Algunos indicadores
que pueden dar luces sobre la autonomía en los procesos de control
social son las formas de selección de los sujetos sociales, los procesos
de integración de los comités, consejos u otros órganos colegiados
que serán habilitados, el funcionamiento de estos mecanismos y su
capacidad para determinar el funcionamiento y organización interna,
y la capacidad para modificar de manera interna las reglas que rigen
estos órganos colegiados orientados al control (Hevia, Ocejo, y Viveros
2008).

Recursos de poder

Junto con la autonomía, los recursos de poder son los elementos
críticos para caracterizar la eficiencia y eficacia de las instancias de
control social. Estos recursos son las herramientas concretas que
tienen los actores sociales para vigilar y controlar y sin ellas en rigor
no puede hablarse de control social.

Como es evidente, existen diferentes tipos y recursos de poder para
ejercer el control social, y requisitos previos sin los cuales es difícil
hablar de acciones de contraloría social fuerte. Los requisitos previos

38


para poder activar recursos de poder son tres: información, capacitación
y comunicación con los operadores y los órganos de control. Sin estos
elementos, donde sobresale por su criticidad el primero, no es posible
la rendición de cuentas. Tal como afirma López Ayllón y Merino, se
necesita información y cuentas para tener acceso a la información y
rendir cuentas (López Ayllón y Merino 2009).

A su vez, existen dos grandes tipos de recursos de poder: los directos,
que tienen que ver con el poder alterar el curso de acción/decisión y con
el poder de veto; y los indirectos, que tienden a activar los mecanismos
horizontales de RdC (Cunill 2000; Cunill 2009). El poder informal abarca
aquellas experiencias donde los actores sociales tienen relaciones
formales e institucionales con las agencias gubernamentales, como
las recomendaciones de consejos consultivos o la participación en
juntas de gobierno, o la comunicación directa de comités de contraloría
social con órganos internos de control de las dependencias, hasta los
que logran activar las agencias horizontales por medio del uso de los
medios de comunicación, y la activación de los denominados “costos
reputacionales”(Peruzzotti y Smulovitz 2002).

La capacidad que tengan los agentes para activar estos tipos de poder,

y sus grados de autonomía respecto al órgano controlado, marcará
el tipo de fortaleza o debilidad que tenga la experiencia concreta de
contraloría social analizada.

Análisis del caso del Consejo Ciudadano de Desempeño
Gubernamental (CCDG)

El caso que revisa este documento es el del Consejo Ciudadano de
Desempeño Gubernamental implementado por el H. Ayuntamiento
de Puebla, como uno más de los 16 consejos que conforman el
Consejo de Participación Ciudadana del Municipio de Puebla, y que

39

Felipe J. Hevia
de la Jara

resultó ganador del Premio Nacional de Contraloría Social de 2010.
Según la información disponible (CCDG 2010; H. Ayuntamiento de
Puebla 2009), el CCDG viene funcionando desde 2006 de manera
ininterrumpida, y se incorporó en 2007 al Código Reglamentario del
Municipio de Puebla. Más que una descripción de los elementos que
lo hicieron acreedor al Premio Nacional, en este apartado me interesa
analizar las dimensiones de autonomía y recursos de poder arriba
expuestas para poder calificar el grado de fortaleza/debilidad de la
experiencia específica.

Autonomía

En primer lugar, es importante saber cómo se conforma el CCDG.
Según los estatutos del Ayuntamiento, como los demás consejos que
forman parte del Consejo de Participación Social, los requisitos para
ser miembro de este consejo están relacionados con la nacionalidad
y vecindad (ser mexicano y ser vecino del municipio de Puebla), con
el prestigio público y con mostrar relativa autonomía de la sociedad
política (por ejemplo, no tener ni haber tenido cargo alguno de elección
popular en los últimos cinco años, anteriores a la designación; ni

desempeñar ni haber desempeñado cargos de Dirección en algún
partido o agrupación política, durante los cinco años anteriores).

El tipo de representación propuesta es más bien temática, o
sea, representar a algún organismo o institución de los sectores
privado o social, tales como: organismos empresariales, colegios
de profesionales, fundaciones, universidades, investigadores, o
ser ciudadano con reconocido prestigio, experiencia y calificados
conocimientos sobre el área, e interesados en colaborar, dar apoyo
y recomendar soluciones a los problemas de carácter municipal (H.
Ayuntamiento de Puebla 2009, Art.165).

40


El estatuto poco explica sobre los procesos de convocatoria de los
participantes. Sólo afirma que la renovación de los consejos se llevará
a cabo en el lugar, día y hora, de acuerdo a la convocatoria que
emita el Consejo Directivo, el que a su vez es presidido de manera
honoraria por el Presidente Municipal, pero no se puede saber si las
convocatorias son públicas o si más bien responden a invitación de
los demás consejeros o de funcionarios del ayuntamiento. En todo
caso, una innovación positiva que fomenta autonomía está en el
periodo del cargo, puesto que según el estatuto este durará 3 años,
pero trascenderá la administración municipal trianual. Es decir, se
eligen a los 18 meses de una primera administración y duran otros
18 meses de la segunda administración (H. Ayuntamiento de Puebla
2009, Art. 166). De la misma manera, otro elemento que abona a la
autonomía de estos consejos es la potestad que tienen para elegir a
sus autoridades (presidente, secretario y vocal).

Para el caso de 2010, el CCDG estaba integrado por “académicos
e investigadores de las más prestigiadas Universidades de Puebla;
especialistas en las áreas de Administración Pública, Ciencia Política,
Economía y Derecho, principalmente”(CCDG 2010, 10).

Estos requisitos son comunes a otras experiencias de participación
en México, en particular las que usan los formatos de “consejos
consultivos” y favorecen la participación de las personas más educadas
de la comunidad, en desmedro de la representación de las camadas

más populares (Hevia, Vergara-Lope, y Ávila 2011), potenciando los
riesgos de sobre-representación (Cunill 1997), pero facilitando el
acceso a personalidades que tienen mayores capacidades técnicas
y que favorecen el intercambio de información entre autoridades y
“expertos” (Zermeño y Domínguez 2010).

En este sentido, el CCDG muestra una aparente ambivalencia. Por
un lado, se puede apreciar lagunas de información en la forma de
selección de sus miembros, y una tendencia a la selección de élites

41

Felipe J. Hevia
de la Jara

en desmedro del resto de los habitantes. Los criterios de selección
no están claros. Sin embargo, el perfil de los participantes, técnicos y
académicos universitarios, puede generar mayor autonomía.

A diferencia de otros sectores sociales, los académicos tienen
elementos centrales para acceder al uso de los recursos de poder:
información, capacitación y comunicación con autoridades. Tienen
además menos posibilidad de sufrir algún tipo de represalias por
sus denuncias, como dejar de recibir el servicio o los apoyos. Sin
embargo, como ya se apuntó, los consejos formados principalmente
por académicos tienden a sub-representar otras voces igualmente
aptas para calificar el desempeño gubernamental, como son los
propios vecinos y beneficiarios de las acciones del municipio. En todo
caso, el contexto mexicano con una herencia corporativa tan fuerte,
la construcción de autonomía es difícil, más en el ámbito municipal,
donde los trienios dificultan la creación de interlocución regular que
fomente la autonomía de los agentes de control.

Para finalizar con este apartado, la autonomía se debe analizar no sólo
en su origen, sino también en el desempeño de las funciones, donde
tiene que mostrar independencia del órgano vigilado. En este sentido,

la evidencia disponible permite ver que, en los casos donde actuó el
CCDG se pudo ejercer esta autonomía y no se reportan coacción o
amenazas para el desempeño del quehacer. Como veremos adelante,
la ausencia de conflicto entre autoridades y el CCDG, y la visión

colaborativa que los documentos señalan hacen más difícil medir la
autonomía, puesto que ésta emerge de manera más clara en procesos
de negociación y conflicto, donde se muestra la capacidad para resistir
las presiones por parte del poder gubernamental. Que prime un
ambiente de colaboración no significa contar con órganos cooptados o
domesticados, y puede resultar más efectivo para los fines propuestos.
Aunque no hay que olvidar que la negociación y el conflicto indica
por lo general espacios donde se están tomando las decisiones, y por
tanto, donde se puede incidir.

42


Recursos de poder

En relación con los recursos de poder, según el estatuto municipal, los
Consejos Ciudadanos tendrán por objeto en su carácter de órganos
de análisis, opinión, consulta; el estudio, discusión análisis a favor de
la programación de la gestión social, respecto de los asuntos que les
sean encomendados por el Ayuntamiento, sus dictámenes en ningún
caso tendrán carácter decisorio ni ejecutivo (H. Ayuntamiento de
Puebla 2009, Art. 189).

Según el estatuto, los consejos ciudadanos, como el CCDG, tienen
las siguientes facultades: realizar estudios y proponer proyectos
de planes y programas, así como medidas, sistemas y estrategias
de mejoramiento con respecto a la administración Municipal,
su organización, las obras y los servicios que prestan; recibir y
analizar las opiniones de la ciudadanía y de los distintos sectores y
organizaciones, interesados en los temas municipales; opinar sobre
los planes, programas y proyectos que les sean presentados por la
administración Municipal; coadyuvar en las tareas de asistencia social
cuando así se les requiera; aprobar el programa anual particular de
actividades de cada Consejo Ciudadano en base al plan de Desarrollo

Municipal; y las señaladas en el presente capítulo en el ámbito de su
competencia. (H. Ayuntamiento de Puebla 2009, Art. 193).

Esta situación limita de entrada el acceso a los recursos de poder
directos y más bien los ubica, como la mayoría de los consejos Contraloría social en México
consultivos en México, en funciones sólo de consulta (Hevia, Vergara-
Lope, y Ávila 2011).

En términos de control social, las acciones de monitoreo ciudadano
emprendidas por el CCDG en 2010, muestran como una constante
la comunicación directa entre las autoridades gubernamentales
responsables de los procesos analizados. Por ejemplo, en 2007 se
realizó un monitoreo ciudadano a un programa del DIF municipal.

43

Felipe J. Hevia
de la Jara

Según el CCDG “los resultados se hicieron llegar a las autoridades
del Sistema DIF municipal. Los logros que se obtuvieron en este caso
consistieron en la implementación de todas las recomendaciones
derivadas de este ejercicio de contraloría social” (CCDG 2010, 13).
Generar vías de comunicación efectivas, si bien es un recurso de
poder indirecto, posee capacidad de incidencia.

Tal como Hevia e Isunza sugieren, en México a pesar de lo acotado
de los consejos consultivos (en términos legales y de dinámicas de
relación) poseen un mecanismo de control que incide en el proceso
de las políticas públicas: el costo reputacional por negarse a acatar
las recomendaciones de los consejos “ciudadanizados”. Para que
esto suceda, es necesario, por un lado, la apropiación de los espacios
socioestatales por actores comprometidos con una política adecuada
a la incidencia de la participación ciudadana en políticas públicas
(representados en este caso por académicos y técnicos comprometidos
con su conocimiento) y, por otro lado, el compromiso de los actores
estatales responsables de la política en la reproducción de la iniciativa
de participación descrita. Tal como apunta la literatura sobre rendición
de cuentas social (Isunza Vera y Olvera 2006; Isunza Vera y Gurza
Lavalle 2010; Peruzzotti y Smulovitz 2002) y sobre el desempeño

de los órganos garantes de derechos humanos (Olvera 2010), las
recomendaciones, a pesar de no tener un carácter vinculante, logran
afectar decisiones y procedimientos de política pública, puesto que
son emitidas por un órgano que goza de legitimidad y reconocimiento
social. En este sentido, el proceso de transformación de estos

espacios en sujetos sociales puede ser leída como la búsqueda por
el reconocimiento legítimo de la sociedad a “hablar en su nombre”,
por medio de una representación presuntiva o virtual (Gurza Lavalle,
Houtzager, y Castello 2006). Con legitimidad para representar a ciertos
grupos de la sociedad, la incidencia de estos consejos aumenta. Pero
esto requiere interés por parte de los participantes de transformar
al consejo en un actor legítimo, y no continuar denunciando “por
fuera” como podría hacer una organización social bajo la óptica de
movilizaciones tradicionales. Y aquí resulta central el compromiso de

44


los actores gubernamentales para dotar de ese recurso de poder al
consejo. Si la autoridad no le va a hacer caso a su consejo asesor,
este deja de existir y desaparece, de facto o de jure (Hevia y Isunza
Vera 2011).

En este sentido, las particularidades que dan autonomía a estos
consejos (su reclutamiento más bien de académicos y técnicos)
facilitan la comunicación con las autoridades, y por tanto, la activación
de recursos horizontales de poder. Los resultados reseñados, además
de mostrar que los programas municipales estaban en general bien
operados, muestran capacidad de incidir en la toma de decisiones
futuras de estos programas, como es el caso de las recomendaciones al
DIF municipal que fueron llevadas a cabo. Sin embargo, la investigación
no da cuenta de la identificación de ninguna irregularidad, por lo que el
material disponible no permite saber si, en caso de haber encontrado
una irregularidad, el CCDG pudiese haber activado sus recursos de
poder.

Lo que se muestra más bien es que el CCDG hace más cosas
y tiene más intereses que limitarse al monitoreo de la legalidad de
las acciones del municipio. Esto es, trasciende las funciones de

contraloría social, aunque en la práctica utiliza los resultados de sus
acciones de contraloría como insumos para incidir en otras esferas
de la política. En otros lados, en especial en Brasil, es este carácter
dual, de órgano decidor y de órgano de supervisión, lo que marca

el concepto de “control social”. Esto es, hacer control social no sólo
tiene que ver con la supervisión de las decisiones, sino también con
la deliberación y toma conjunta de decisiones, aunque estas últimas
funciones sobrepasen las funciones de la contraloría social y hagan
del CCDG de Puebla una experiencia de participación ciudadana, en
el amplio sentido de la palabra, con sus ventajas y desventajas en
términos de control social.

45

Felipe J. Hevia
de la Jara

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48

SEMBLANZA

Almudena
Ocejo Rojo
Almudena Ocejo Rojo es Coordinadora General del Centro de
Contraloría Social y Estudios de la Construcción Democrática
del CIESAS (CCS CIESAS) y Doctora en Ciencias Sociales
y Políticas por la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM). Tiene amplia experiencia en temas relacionados
con fortalecimiento de grupos y organizaciones ciudadanas
para una participación sustantiva en el espacio público. Fue

Directora de Vinculación de la Unidad de Vinculación para la
Transparencia en la Secretaría de la Función Pública (SFP),
teniendo a su cargo el Programa de Monitoreo Ciudadano.
De 2000 a 2003 residió en Washington DC, en donde se

desempeñó como Directora de Investigación y Análisis en
el National Committee for Responsive Philanthropy (NCRP).
Es Licenciada en Humanidades por la Universidad de las
Américas – Puebla (UDLA) y Maestra en Administración y
Políticas Públicas por la Universidad de Nueva York (NYU).

49

Almudena Ocejo Rojo

ACCEDDE Desarrollo Local A.C.: Comités
de contraloría social y gestión de espacios
públicos comunitarios en el municipio de
Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco1
Almudena Ocejo Rojo2

El presente estudio de caso se centra en la relevancia de la participación
de la sociedad en prácticas de control ciudadano construidas desde
una base ciudadana,3 como complemento a aquellos espacios y/o
mecanismos institucionales que tienen como objetivo incorporar la
participación ciudadana en actividades de vigilancia y control y que han
sido diseñados desde el gobierno en una lógica de planeación de arriba
hacia abajo. Es decir, el análisis está enfocado en la participación de la
sociedad civil organizada en el fortalecimiento del trabajo de los comités
de contraloría social, cuya gestión es de observancia obligatoria para
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y
las contralorías de los gobiernos estatales que operan programas de
desarrollo social.4

1. El presente documento está basado en el estudio de caso ACCEDDE DL: Comités de contraloría social y gestión de espacios
públicos comunitarios en el municipio de Tlajomulco de desarrollado para mi tesis doctoral titulada “Organizaciones de la
sociedad civil, control ciudadano e incidencia política en México. Seis casos para entender una práctica heterogénea emergente

(2005 – 2009)”, por publicarse en agosto de 2011 (Ocejo, 2011).
2. Almudena Ocejo es Coordinadora General del Centro de Contraloría Social y Estudios de la Construcción Democrática del
CIESAS (CCS CIESAS) y Candidata a Doctora en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM).
3. Entiendo el control ciudadano como un tipo de participación ciudadana que implica la realización de ejercicios sistemáticos
de vigilancia y seguimiento por parte de actores sociales organizados, acerca del desempeño de instituciones y funcionarios
públicos electos y no electos, con la intención de influir en la toma de decisiones públicas. Esto es posible a partir del acopio y el
análisis de información confiable y veraz que permita el diálogo y la negociación eficaz con el Estado basada en evidencia sólida,
a fin de exigir la rendición de cuentas y contribuir a establecer, frenar o modificar cursos de acción pública que se consideran
inadecuados por ser insuficientes y/o erróneos.
4. De acuerdo con el Artículo 69 de la Ley General de Desarrollo Social “se reconoce a la Contraloría Social como el mecanismo
de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos
públicos asignados a los programas de desarrollo social”. Los lineamientos para la promoción y operación de la contraloría social
en los programas federales de desarrollo social define a los comités de contraloría social como “las formas de organización
social constituidas por los beneficiarios de los programas de desarrollo social a cargo de las dependencias y entidades de
la Administración Pública Federal, para el seguimiento, supervisión y vigilancia de la ejecución de dichos programas, del
cumplimiento de las metas y acciones comprometidas en éstos, así como de la correcta aplicación de los recursos asignados
a los mismos”.

50

Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco

El caso que se expone a continuación hace referencia al trabajo de
fortalecimiento de los comités de contraloría social en la gestión de
espacios públicos comunitarios establecidos en el marco del Programa
Federal de Rescate de Espacios Públicos (PREP), facilitado por
ACCEDDE Desarrollo Local A.C. (ACCEDDE DL) en el Municipio de
Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco durante el 2007 y el 2008. El trabajo de
los comités de contraloría social cobra especial relevancia en el tema
de espacios públicos, ya que la importancia de estos espacios no radica
únicamente en su construcción, sino en el mantenimiento y el uso que
se les pueda dar una vez construidos. En este contexto, el trabajo de
articulación entre la comunidad local (de manera individual u organizada)
los comités de contraloría social, las autoridades municipales y la
federación es central para asegurar una adecuada implementación del
programa, pero sobretodo, la permanencia de estos espacios y su
apropiación por parte de la comunidad a quienes están destinados.5

Marco analítico

La práctica democrática hoy en día ha puesto en evidencia que la
sola existencia de los mecanismos tradicionales de rendición de

cuentas es insuficiente para poner límites a la actuación de políticos y
funcionarios públicos. Esto se traduce de manera importante, aunque
no exclusiva, en servicios y políticas públicas ineficientes que limitan
el mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como en
violaciones sistemáticas de los derechos ciudadanos.

En consecuencia, en la producción académica y en el discurso
social y político de las últimas dos décadas se enfatizan al menos
dos condiciones indispensables para superar las limitantes de los
mecanismos de control institucional y lograr un mejor control del poder
en sistemas democráticos complejos: (1) la apertura de espacios para
5. Por la manera en que está diseñado el PREP actualmente se privilegia la construcción de la obra y no el proceso de integración
y desarrollo comunitario a partir del espacio físico. Este énfasis limita la posibilidad de fortalecimiento de los ciudadanos como
actores responsables del mantenimiento del espacio público construido.

51

Almudena Ocejo Rojo

una participación ciudadana efectiva en procesos relacionados con la
vigilancia y el control gubernamental para poner en marcha mecanismos
de control desde la base (sociedad), desarrollando esquemas que
contribuyan a lograr que las políticas públicas respondan de manera más
adecuada a las preferencias de la ciudadanía, así como (2) la necesidad
de fomentar una sociedad civil activa en el espacio público que pueda
hacer uso de esos espacios para participar en la toma de decisiones,
como una condición fundamental para que sus acciones puedan actuar
como contrapeso al poder y contribuir a la gobernabilidad democrática.

Una manera de traducir esa participación en la práctica es la realización
de iniciativas desde la sociedad civil que tienen como objetivo vigilar
y monitorear el ejercicio de gobierno de manera sistemática y exigir la
rendición de cuentas, como una vía para influir en la toma de decisiones
públicas y controlar el poder público. Cada día parece ir ganando
terreno la idea de que si los mecanismos de rendición de cuentas son
imperfectos e insuficientes, siempre se requerirá de la participación de
los ciudadanos para complementar, mejorar y fortalecer la manera en
que el gobierno rinde cuentas, particularmente a la sociedad y no sólo
a las instancias formales de control.6

En años recientes, la proliferación a nivel global de ciertas iniciativas
que tienen como característica central la participación social en la
vigilancia de las autoridades e instituciones públicas, empieza a redefinir
los vínculos tradicionales entre representantes y representados. Esto

implicaría por un lado, repensar la rendición de cuentas desde una
lógica que no esté restringida a las relaciones entre agencias del
Estado y por otro lado, ampliar la rendición de cuentas vertical (voto)
para tomar en cuenta mecanismos adicionales de vigilancia y control
ciudadanos que permiten una participación de los ciudadanos en
distintos momentos del ejercicio de gobierno, como agentes externos
6. Tradicionalmente, la teoría democrática representativa liberal ha contemplado una serie de reglas para el ejercicio y control
del poder, tanto en el proceso de elección de gobernantes por parte de la ciudadanía a través del voto (premio o sanción
por la vía electoral), como en del control del Estado por el Estado mismo a través de el principio de la división de poderes
y el establecimiento de mecanismos institucionales de pesos y contrapesos que permiten la vigilancia, el seguimiento y el
establecimiento de límites a su actuación.

52


que participan no sólo en los procesos electorales, sino también en la
activación de mecanismos formales de control a lo largo del ciclo de la
construcción de las políticas públicas y en los distintos ámbitos de la
acción del gobierno.7 En este contexto, cada día se hace más énfasis
en la necesidad de participación de las organizaciones de la sociedad
civil (OSC)8 en tanto actores facilitadores del proceso de interlocución
entre gobierno y la ciudadanía, del proceso de análisis, procesamiento
y traducción de información, así como generadores de redes de
ciudadanos organizados. Además, se insiste concretamente en las
virtudes de su participación en acciones de “control” del quehacer del
Estado, a las cuales se les conoce como rendición de cuentas social,9
accountability social, monitoreo ciudadano, contraloría social, control
ciudadano y/o control social.

El objetivo central del presente trabajo es ilustrar a través de una
experiencia práctica la manera en que las OSC pueden participar
fortaleciendo los instrumentos desarrollados por el gobierno desde
una posición autónoma. El caso de ACCEDDE DL presenta algunas
peculiaridades que lo distinguen de la participación de beneficiarios
en comités de contraloría social. Su relevancia consiste en ser una
iniciativa que si bien se relaciona con las acciones de contraloría social

promovidas desde la Secretaría de la Función Pública, constituye un
7. Tanto en América Latina como en otras partes del mundo, existen distintas iniciativas que incorporan la participación ciudadana
y que han logrado, de distinta manera y con resultados diverso), modificar cursos de acción gubernamental al exigir transparencia,
o exponer y denunciar actos evidentemente ilegales. Algunos ejemplos incluyen a Mazdoor Kisan Shakti Sangathan (MKSS),
la organización india que ha reivindicado en ese país el derecho de acceso a la información para grupos de la población

marginados, enriqueciendo el debate sobre el derecho de los ciudadanos de vigilar la información pública (Bhatnagar, Rathore,
Moreno y Kanungo, s/f). En México un antecedente importante, por ejemplo, es el trabajo de Alianza Cívica para la exigencia de
la publicación de la “partida secreta” de la presidencia de la república, así como algunos otros casos mencionados por Isunza
y Olvera (Isunza y Olvera, 2006). En Argentina, se pueden mencionar los casos de “Ingeniero Budge” y “María Soledad – Las
Marchas del Silencio” que documentan Peruzzotti y Smulovitz (Peruzzotti y Smulovitz, 2003), en los que grupos de ciudadanos
organizados lograron exigir al gobierno esclarecer y castigar a los responsables del asesinato/desaparición de personas inocentes
a través de la movilización y la denuncia en medios.
8. A partir de la publicación de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad
Civil en febrero del 2004, en México se ha empezado a utilizar el término “organizaciones de la sociedad civil” para referirse a
todas aquellas organizaciones de carácter no lucrativo (asociaciones civiles – AC; instituciones de beneficencia privada – IBP;
e instituciones de asistencia privada - IAP) que llevan a cabo actividades de desarrollo social en apoyo a terceros: desde la
asistencia social tradicional hasta la defensa de los derechos humanos y el medio ambiente. Las organizaciones de la sociedad
civil están definidas en el Artículo 5 de la mencionada ley y se distinguen de otras asociaciones de carácter no lucrativo que
trabajan en beneficio de sus miembros (colegios de profesionistas, clubes sociales y sindicatos, por ejemplo), de aquellas que
persiguen fines políticos (partidos y organizaciones políticas, por ejemplo) o bien, de las instituciones de carácter religioso.
9. De acuerdo a la definición de Peruzzoti y Smulovitz (2002), la rendición de cuentas social hace referencia a aquellos
mecanismos de control vertical (no electoral) basados en las acciones de un amplio espectro de actores sociales (asociaciones,
movimientos ciudadanos y medios), interesados en ejercer influencia sobre el sistema político y la burocracia.

53

Almudena Ocejo Rojo

ejercicio de participación ciudadana autónoma que busca el fortalecimiento
de los comités a partir de un acercamiento externo, desde la sociedad
civil. Es decir, rebasa la actuación de los comités tal y como se conciben
en los lineamientos de contraloría social hoy en día, buscando darle una
mayor solidez y estructura a estos mecanismos a nivel municipal.

Sin negar la importancia de la participación de los ciudadanos en
mecanismos de vigilancia y control diseñados por el mismo Estado, el
presente caso de ACCEDDE DL hace referencia concretamente a la
práctica de control ciudadano que se realiza de manera independiente o
autónoma. En este sentido, constituye un acercamiento complementario
a análisis de la contraloría social “institucionalizada”, que se entiende
como aquellos mecanismos o espacios diseñados dentro del Estado para
dar cabida a la participación ciudadana en control público y aboga por un
entendimiento de la práctica de contraloría social desde una perspectiva
más amplia, en la que ésta no se limita a los espacios institucionales
disponibles, sino que se sustenta en el derecho ciudadano de participar
en la exigencia de rendición de cuentas al Estado y aspira a procesos
de cogestión en la planeación y mejora del quehacer gubernamental.

Perfil de la organización

ACCEDDE DL es una organización ubicada en Guadalajara, Jalisco,

experta en desarrollo comunitario sustentable y gestión municipal.
Surge como consecuencia de una larga trayectoria de trabajo en
temas de desarrollo rural y comunitario en el Estado de Jalisco, que
se remonta a principios de los años ochenta, aunque se constituye
formalmente en 1995. Su trabajo está basado en tres líneas de
acción: (1) Desarrollo productivo, (2) desarrollo social y (3) desarrollo
económico. En el año 2005, estas líneas de acción empiezan a tener
cada vez mayor autonomía de operación, dando como resultado
la formación de tres figuras legales que funcionan en la práctica
como un corporativo: Una sociedad financiera de objeto limitado

54


(SOFOL) dedicada al otorgamiento de microcréditos, una sociedad
civil (SC) dedicada a proporcionar servicios técnicos a los grupos de
productores financiados por la SOFOL y finalmente una asociación
civil (AC) que concentra el trabajo de desarrollo social manteniendo el
enfoque de la educación popular de la época de colaboración con el
ITESO. ACCEDDE DL, la asociación civil, se enfoca concretamente a
procesos de organización ciudadana e incidencia en gobierno locales
brindando asesoría técnica a instituciones públicas a nivel municipal y
estatal responsables de la generación de mejores niveles de bienestar
social, para una adecuada planeación del desarrollo local y regional.

Después de 20 años de trabajo, la organización es un referente
importante en el Estado de Jalisco. Participa en redes importantes de
municipalistas como CIMTRA y CESEM, y también participa activamente
en el fortalecimiento institucional y de gestión social de las OSC a nivel
local, así como el mejoramiento de los marcos jurídico administrativos
que regulan su trabajo. Finalmente, su intervención en el fortalecimiento
de gobiernos locales se ha extendido más allá de municipios pequeños,
para incluir aquellos municipios que integran la zona metropolitana de
Guadalajara. Han logrado posicionarse a nivel estatal como resultado
de un trabajo sólido de planeación participativa para el desarrollo local,

enfatizando la relevancia de incorporar a distintos grupos de la población
en la definición de acciones y programas públicos, su seguimiento y
evaluación.

Antecedentes de la iniciativa

En el año 2007, ACCEDDE DL acepta una invitación por parte del municipio
de Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco, para apoyar el proceso de conformación de
comités de contraloría social en el marco de las obras realizadas con apoyo
del Programa Federal de Rescate de Espacios Públicos (PREP)10.
10. El Programa de Rescate de Espacios Públicos es un programa federal que favorece el desarrollo de la comunidad tanto en su
vertiente física (construcción de obra) como en la social (procesos de participación y cohesión comunitaria). Participan en este programa el
gobierno federal con una aportación hasta del 85% en el caso de espacios que son apoyados por primera vez, y de un 15% en el caso de
mantenimiento a espacios apoyados previamente. El gobierno municipal aporta el porcentaje restante. El gobierno federal es responsable
de la aprobación de las obras que proponen los municipios y una vez aprobadas, los municipios son responsables de la realización de las
obras y de su mantenimiento (Reglas de Operación del Programa Federal de Rescate de Espacios Públicos 2008).

55

Almudena Ocejo Rojo

La tarea inicial consistió en generar procesos de participación comunitaria
a través de la formación de grupos ciudadanos con la capacidad de darle
seguimiento a la construcción de las obras, en el entendido de que si
bien los vecinos pueden no tener experiencia en el diseño y construcción
de obra pública, sí pueden vigilar de manera organizada que el proceso
se realice conforme a lo planeado, desde la presupuestación hasta
la evaluación de la obra, dado que es precisamente en su licitación y
posterior construcción en donde se presentan diversas oportunidades
para el desvío y la mala utilización de recursos.

La organización fue responsable de impartir diversos talleres de
capacitación y generar procesos colectivos de toma de decisiones entre
ciudadanos y funcionarios del ayuntamiento en cuatro comunidades
del municipio de Tlajomulco de Zúñiga: fraccionamiento Hacienda de
Santa Fe (cluster 16 y 23), San Agustín y San Sebastián el Grande. Las
comunidades de Hacienda de Santa Fe (cluster 16 y 23), San Agustín
y San Sebastián el Grande están ubicadas en la zona de desarrollo
poblacional más intensivo en el municipio de Tlajomulco, que ha
absorbido el crecimiento de la Zona Metropolitana de Guadalajara.11

El proceso culminó con el establecimiento de los comités de

contraloría social responsables de la vigilancia del programa, así
como el acompañamiento a los comités para la supervisión de las
obras. Sin embargo, una vez concluido este proceso, los ciudadanos
consideraron necesario que el ayuntamiento le diera formalidad a los

recién formados comités, proporcionando un marco normativo que les
permitiera llevar a cabo sus funciones de manera más adecuada y
11. En los últimos tres años Tlajomulco ha pasado de una población promedio de 30 mil habitantes, a cerca de 100 mil habitantes
(un incremento poblacional de más de 300%). Este crecimiento ha generado insuficientes vías de acceso a los desarrollos
habitacionales, delincuencia, insuficiente de infraestructura social y sobre todo, falta de espacios públicos que permitan contribuir
a una convivencia comunitaria que favorezca la cohesión social. En términos de asociacionismo local, actualmente la sociedad
civil organizada en la zona metropolitana de Guadalajara se percibe como muy débil, aunque a partir del 2004 se ha dado un
incremento en organizaciones y en el reconocimiento de su labor. Por un lado, los líderes comunitarios son activos y trabajan
en la gestión de las obras y servicios públicos para sus comunidades, vinculados a las asociaciones vecinales y organizaciones
sociales del municipio donde viven, pero tienen poca formación en temas de gestión social y una visión acotada de la participación
que se limita a la satisfacción de sus demandas puntuales, sin repercusiones en términos cohesión social. Por otro lado, los
gobiernos locales tienen poca capacidad de vincularse con las organizaciones sociales y de capacitar en gestión social a los
líderes comunitarios. Paradójicamente, aún cuando la administración municipal del PAN 2007-2009 ha sido uno de los gobiernos
más limitados e ineficaces que se han tenido en los últimos años en Tlajomulco, el ayuntamiento cuenta con algunos funcionarios
con un fuerte compromiso con la participación ciudadana.

56


con efectos vinculantes, desarrollando junto con el municipio el Plan
de Desarrollo Municipal de Espacios Públicos Comunitarios. Esto
implicaba necesariamente conseguir la institucionalización de los
comités como un espacio de participación comunitaria no limitado a la
realización de un solo proyecto, sino para el desarrollo de la gestión de
espacios públicos en el Municipio de Tlajomulco de Zúñiga.12

La iniciativa de control ciudadano para el mantenimiento de
espacios públicos comunitarios

A fin de continuar colaborando para el mejoramiento del diseño
y la ejecución de experiencias de contraloría social por parte de la
ciudadanía, ACCEDDE DL se dio a la tarea de fortalecer los comités de
contraloría social. Si bien la iniciativa se enmarca dentro de un programa
federal (PREP), el trabajo de control ciudadano está dirigido de manera
central al componente municipal. El objetivo final de la intervención
era exigir que el municipio tuviera un programa propio de desarrollo,
rescate y promoción de espacios públicos que, al incorporar de manera
formal instrumentos para la participación comunitaria en la gestión de
espacios públicos, le permitiera asegurar el mantenimiento físico de

éstos, así como continuidad a las actividades recreativas, culturales
y deportivas a los espacios promovidos. En el caso de espacios
públicos, su promoción y rescate va más allá del mejoramiento físico
inicial, pues implica un proceso de integración y desarrollo comunitario
en donde la participación y organización ciudadana son factores clave,
no sólo para supervisar y recibir la obra sino de manera importante,
para vigilar la acción del gobierno municipal en el mantenimiento de
esos espacios.

12. Actualmente los comités no cuentan con un soporte jurídico o legal que les permitan un marco normativo para exigir el
cumplimiento de las obligaciones del municipio de mantener los espacios públicos una vez concluidas las obras, aspecto al
que en principio estarían obligados por el PREP. El reglamento de participación ciudadana del Municipio de Tlajomulco se limita
a reconocer a los comités de vecinos como única figura de participación ciudadana, por lo que el trabajo de los comités en la
vigilancia, el mantenimiento y la gestión de los espacios públicos está supeditado a la voluntad de los funcionarios involucrados
en la ejecución del programa.

57

Almudena Ocejo Rojo

Para poder lograrlo, la organización llevó a cabo una intervención
basada en tres estrategias. La primera fue el fortalecimiento
de los habitantes de barrios y colonias en su trabajo práctico
de control ciudadano, proporcionando herramientas prácticas
concretas y generando procesos de articulación comunitaria para
dar seguimiento a las obras realizadas. La segunda estrategia fue
facilitar el involucramiento y la articulación de distintos actores
locales para fortalecer procesos de incidencia de la comunidad.
Estos actores incluyeron a los comités de obras públicas y de otros
programas gubernamentales que ya existen en el municipio, las
asociaciones vecinales y sociales de las comunidades en donde
se ubican los espacios y que trabajan con distintos grupos de la
población. Finalmente, la tercera estrategia estuvo dirigida a lograr
el reconocimiento formal de los comités de contraloría social como
espacios de articulación entre la ciudadanía y el gobierno local para
avanzar hacia una gestión comunitaria de esos espacios.

Con la participación conjunta de los comités y las autoridades
municipales se desarrolló una propuesta de iniciativa de reglamento
municipal de participación ciudadana que incorporara las bases
normativas y operativas para el funcionamiento de los comités de

contraloría social en los espacios públicos del municipio de Tlajomulco,
para su posterior dictaminación y aprobación por parte del cabildo
municipal. Este ejercicio participativo tuvo como fondo la necesidad
de una revisión profunda del reglamento de participación ciudadana,
dado que se encontraba rebasado por la dinámica de crecimiento

poblacional del municipio y era necesario incorporar otros instrumentos
que dieran cuenta de las necesidades de la propia población y que
incorporara mecanismos alternativos de representación comunitaria.
Es importante resaltar que intencionalmente ACCEDDE DL no se
involucró directamente en las tareas de contraloría social o incidencia
mencionadas, sino que su trabajo consistió en facilitar que fueran los
actores locales a quienes las acciones gubernamentales impactan
directamente quienes las llevaran a cabo.

58


Esquema de análisis

Con el fin de identificar algunos de los aspectos más relevantes que
impactan el desarrollo de la práctica de control ciudadano, se analiza el
caso de ACCEDDE DL con base en tres factores que considero centrales
para realizar ejercicios de control ciudadano sólidos, con potencial de
avanzar hacia la incidencia política. Estos factores son: la capacidad
institucional de la organización para llevar a cabo este tipo de acciones, la
existencia de un diseño público institucional favorable para el avance de
estas iniciativas, así como el grado de voluntad política de la autoridades
para incorporar a actores no gubernamentales en procesos de toma de
decisiones encaminados a la mejora de la gestión pública.

Los resultados de una iniciativa de control ciudadano y su alcance
dependen de manera importante de las capacidades con las que
cuentan las organizaciones y grupos ciudadanos para llevarla a cabo,
y constituyen uno de los factores más importantes para poder avanzar
hacia el control y la incidencia.13 El trabajo en este tipo de iniciativas
requiere cierto grado de especialización en temas de acceso y análisis
de información pública, análisis de gasto público y desarrollo de
estrategias de comunicación (capacidades técnicas); conocimiento de

los tiempos y procesos de la administración pública y habilidades de
negociación (capacidades políticas); así como trabajo de articulación
con distintos actores, como medios de comunicación, organizaciones
pares y grupos de base (capacidad de vinculación).

Sin embargo, la presencia de capacidades organizacionales es un
factor necesario más no suficiente para lograr avanzar hacia el control
ciudadano y la incidencia. El grado de compromiso con la rendición
de cuentas de los funcionarios y la percepción que se tiene de la
ciudadanía y la relevancia de la participación en procesos decisorios
desde el sector público son determinantes para un avance adecuado
de este tipo de iniciativas. Pero además, las culturas de trabajo de las
13. Se entiende como capacidad al conjunto de herramientas, habilidades y competencias organizacionales (técnicas, políticas
y de vinculación) que permiten a las organizaciones el “poder hacer”.

59

Almudena Ocejo Rojo

instituciones que integran la administración pública, la naturaleza de
los sectores en los que se insertan, y los esquemas de coordinación
entre distintos niveles de gobierno impactan el avance de los ejercicios
de control ciudadano. El diseño institucional puede constituir un
obstáculo importante, dado que los tiempos y los procedimientos de
las instituciones públicas y/o los distintos niveles de gobierno pueden
no estar preparados para gestionar la participación e incorporar las
propuestas resultantes de ésta.

A continuación se presenta un resumen de los principales resultados
alcanzados por la organización en términos de control ciudadano.14
Estos se organizan en torno a dos ejes centrales: (1) cívico-comunitario
y (2) de incidencia política. En el primer eje se ubican aquellos
resultados que contribuyen a generar procesos de organización y
cohesión comunitaria para la acción colectiva, que además de fortalecer
las iniciativas de control ciudadano al incorporar el punto de vista de
los grupos de la población a quienes afecta directamente la acción
pública, y están encaminados a fortalecer la participación cívica. En el
segundo eje se incluyen aquellos resultados que pueden contribuir a
generar cambios en el funcionamiento del gobierno (modificación de
cursos de acción gubernamental), y en este caso hacen referencia a

la incorporación de los comités de contraloría social del PREP en la
gestión de espacios públicos comunitarios, trabajo en el que participan
tanto la federación como el municipio.

Principales resultados alcanzados

En relación al primer eje mencionado, el primer resultado del trabajo de
ACCEDDE DL es la articulación de los vecinos para la exigencia de una
gestión municipal adecuada de los espacios públicos construidos en el
marco del PREP. Esto es relevante ya que se parte de la inexistencia
de procesos de articulación en esas comunidades. La práctica de
14. Se entiende el concepto de control en sus dos acepciones básicas que hacen referencia por un lado a la idea de comprobación,
inspección, escrutinio y/o fiscalización, pero por otro lado, recupera la noción de regulación, dirección y mando.

60


control ciudadano se construye entonces, a partir de un trabajo de
organización y fortalecimiento de actores locales a quienes impacta
de manera directa la acción gubernamental, en este caso el rescate
y mantenimiento de espacios públicos comunitarios. Esto se logró a
través de un proceso intensivo de capacitación sobre la marcha de
los integrantes de los comités de contraloría social que permitió un
mayor conocimiento a los propios integrantes acerca de sus funciones,
atribuciones y obligaciones, la documentación de las deficiencias en la
actuación gubernamental, y la identificación de la principales causas
que provocan el deterioro de los espacios públicos.

Si bien el trabajo de ACCEDDE DL se dirige concretamente a la actuación
de las autoridades municipales en el rescate de espacios públicos, a
través del ejercicio de control ciudadano, la organización—pero sobre
todo, los integrantes de los comités y aquellos vecinos interesados en
participar aún sin ser parte de los comités—, lograron adquirir un sólido
conocimiento de los distintos niveles de gobierno involucrados en este
tipo de programas, y por lo tanto, el reconocimiento de la necesidad
de una mejor coordinación de trabajo entre las distintas esferas de
gobierno interesadas en promover el rescate de los espacios públicos.

Quedaba claro que sin la participación de los habitantes los programas
de rescate de espacios públicos permanecerían ajenos a los grupos
a quienes en principio estaban dirigidos. Por lo tanto, haciendo uso
de los instrumentos metodológicos proporcionados por ACCEDDE

DL, los vecinos diseñaron de manera conjunta una agenda de trabajo
por cada uno de los espacios públicos. Esto tuvo como consecuencia
el diseño una iniciativa municipal para la gestión local de espacios
públicos existentes en el municipio, en la que se dota a los comités de
atribuciones específicas para realizar acciones de contraloría social.15

15. En elaboración de esta iniciativa participaron los vecinos integrantes de los comités y algunos funcionarios municipales.

61

Almudena Ocejo Rojo

En cuanto al segundo eje, se logró el “reconocimiento público” por
parte de la autoridad municipal de los comités de contraloría social
constituidos en el marco del programa de rescate de espacios públicos
para el ejercicio fiscal 2007 en el municipio de Tlajomulco de Zúñiga,
como un espacio de participación comunitaria y rendición de cuentas.
Este reconocimiento constituía el primer paso para que los vecinos
tuvieran canales de interlocución formal con la autoridad municipal
y con los mismos vecinos en donde se encuentran los espacios,
aún cuando éstos no participaran de manera directa en los comités.
Como se mencionó anteriormente, los comités de contraloría social
necesitan de un marco jurídico básico a nivel municipal (reglamento)
que proporcione la certeza de que su trabajo en el mejoramiento de
los espacios públicos, reconocido y apoyado tanto por las autoridades
municipales y federales, como por los mismos usuarios de los espacios.
Sin este marco legal no queda claro el rol que juegan los integrantes
de los comités ni su relación con las autoridades.

Adicionalmente, la evidencia obtenida sobre la operación del
programa a nivel local permitió a los comités de contraloría social
identificar aspectos del diseño del programa susceptibles de mejora,
responsabilidad de la federación. Utilizando los canales de interlocución

con el municipio, se propuso que para garantizar la apropiación de los
espacios por la ciudadanía es necesario, entre otras cosas, que el
PREP (1) contemple el apoyo de recursos por tres años continuos, ya
que los procesos de integración social no se logran en el corto periodo
de tiempo contemplado actualmente en las reglas de operación del

programa, (2) que establezca criterios más claros de coordinación entre
niveles de gobierno no sólo para la construcción de los espacios, sino
para su mantenimiento permanente, y (3) que cuente con un fondo de
contingencia para apoyar obras siniestradas por causas naturales.

Sin embargo, aún cuando se avanzó de manera importante en la
articulación ciudadana para el control, así como en la interlocución
y participación con autoridades, las dependencias municipales no

62


validaron las agendas las propuestas acordadas con los comités ni
incorporaron las propuestas de mejora para la operación del programa.
De igual manera, no se logró actualizar el reglamento municipal
de participación ciudadana, incorporando formalmente la iniciativa
propuesta para la gestión de espacios públicos comunitarios que
incluyera la figura de los comités de contraloría social. Tampoco se
tomó en cuenta la propuesta de asignar un presupuesto específico para
dar continuidad al rescate de los espacios promovidos en el ejercicio
fiscal 2007, tanto por parte del ayuntamiento como de la federación.

Áreas de oportunidad y propuestas de mejora

Para lograr una participación ciudadana con consecuencias en
términos de mejora de la gestión pública, se puede pensar al menos en
tres aspectos sustantivos en el diseño de mecanismos que permitirían
dotarlos de fuerza normativa y avanzar hacia el control ciudadano y
la exigencia de rendición de cuentas. Estos son (1) la inclusión de
recursos de poder efectivos para que el ciudadano pueda ejercer
control verdadero: voz y voto para modificar cursos de acción, (2)
procedimientos claros y razonables para poder utilizar esos recursos

de poder, y (3) definición clara sobre las consecuencias concretas que
tiene la activación de los mecanismos formales de control contemplados
en la administración pública.16

En la práctica, vemos cómo los lineamientos de contraloría social, Contraloría social en México
como sucede con la mayoría de los mecanismos de participación
para la vigilancia existentes dentro del aparato gubernamental hoy
en día, consideran el derecho a voz de los participantes, pero no se
cuenta con instrumentos que permitan que esa participación tenga
efectos vinculantes, restándole fuerza a la participación en control. El
complemento obligado a un marco legal que permita una adecuada
16. Una vez presentadas las cédulas de vigilancia o los reportes anuales por parte de los comités, los denunciantes carecen de
“interés jurídico”. Es decir, su participación se limita a presentar los elementos que permitan hacer la investigación correspondiente,
pero sin ningún tipo de injerencia en su resolución.

63

Almudena Ocejo Rojo

operacionalización de las leyes, es la existencia de reglas claras
que establezcan los alcances y límites de la participación ciudadana
en la toma de decisiones, así como de instrumentos institucionales
adecuados para su gestión. A partir de ello los actores sociales
podrían por un lado, concretar sus demandas y estrategias por ampliar
o reducir estos espacios y mecanismos, y por otro, avanzar con sus
propuestas específicas de modificación de cursos de acción pública.
Pero además, ayudaría también a los funcionarios a una mejor gestión
de la participación, con criterios claros y canales de interlocución
definidos.

El caso que nos ocupa muestra cómo a través de un trabajo de control
ciudadano local sólido, es posible identificar limitantes en la operación
de programas públicos federales que atañen a distintos niveles de
gobierno, pero también cómo la dependencia de la voluntad de los
actores políticos en turno para avanzar hacia procesos de gestión que
incorporen la participación de actores no gubernamentales es uno
de los principales obstáculos que encuentran las prácticas de control
ciudadano actualmente.17 Aún cuando la participación de los comités
tiene un sustento legal (lineamientos de contraloría social) y existe
en el municipio de Tlajomulco un reglamento para la participación

ciudadana, no se logra avanzar en la propuesta de formalizar los
comités en este reglamento para que puedan funcionar como una
instancia ciudadana de control que no se limite a la vigilancia en el
proceso de construcción del espacio público, sino a su mantenimiento
y su gestión permanente, lo cual sería un paso muy importante para

que el PREP tuviera mejores resultados en el largo plazo.

Así, la experiencia de ACCEDDE DL pone en evidencia cómo el
valioso impulso ciudadano por mejorar los espacios comunitarios no
fue aprovechado por el ayuntamiento para dar un salto cualitativo a
17. El Director de Desarrollo Social del Municipio de Tlajomulco estaba comprometido con el desarrollo de la iniciativa, sin
embargo, no se logró avanzar por la falta de coordinación interna entre el presidente y sus funcionarios, así como falta de interés
de los regidores por impulsar este proyecto. El director de participación ciudadana dependía de Director de Desarrollo Social,
pero al mismo tiempo recibía instrucciones por parte de la Secretaría General que privilegiaban otro tipo de acciones enfocadas
más a la atención ciudadana en general, por lo que tenía que atender a dos líneas de trabajo distintas, restándole eficacia e
importancia al tema de los comités de contraloría social.

64


su normativa para mejorar la representatividad de la participación
ciudadana en el mantenimiento de obra pública responsabilidad del
municipio, pero también puso en evidencia la escasa preparación del
municipio para recibir este tipo de programas, reflejado en la incapacidad
técnica y operativa del ayuntamiento para dar seguimiento a las
acciones de rescate y mantenimiento, la falta de personal y recursos
materiales suficientes para acompañar la experiencia, promoviendo el
calendario de actividades propuesto por los vecinos para revitalizar los
espacios y mantener una dinámica de participación atractiva para los
usuarios. Este hecho enfatiza de manera muy clara cómo los esfuerzos
ciudadanos por avanzar hacia una mayor participación en la gestión
del gobierno local, aún cuando estén sólidamente construidos, como
en el caso de ACCEDDE DL, encuentran un obstáculo fundamental al
momento de ser aceptados y promovidos por las autoridades.18

Lo expuesto anteriormente abre un espacio para la reflexión sobre
la relevancia de considerar el interés institucional y político de las
dependencias y entidades públicas en procesos de control ciudadano,
concretamente enfocándose en el análisis de los beneficios que
los funcionarios públicos y las instituciones puedan derivar de su
cooperación con la ciudadanía, y no solamente de los que los propios

actores sociales buscan. Es decir, es claro que los actores sociales
que trabajan en control ciudadano e incidencia valoran de manera
importante la apertura de espacios para generar propuestas de
intervención que estén sustentadas en un proceso de deliberación
con aquellos sectores de la población a quienes impacta de manera
directa la acción gubernamental. No sucede lo mismo por parte de Contraloría social en México
los actores públicos, quienes no sólo tienen que maniobrar para
cumplir con la normatividad (sea ésta adecuada o no, o genere algún
tipo de valor social), sino de manera muy importante, operan en una
lógica cortoplacista que busca el control de la toma de decisiones y el
18. Los procesos participativos facilitados por ACCEDDE DL si contribuyeron a la apropiación de los espacios por parte de los
vecinos en dos de los cuatro barrios, quienes ante la falta de respuesta del municipio para apoyar los espacios públicos ya
construidos, integraron su propia agenda y se organizaron para buscar recursos adicionales para su mantenimiento. Actualmente,
aún ante las dificultades encontradas, ACCEDDE DL continúa fortaleciendo este tipo de acciones, promoviendo con la nueva
autoridad municipal un programa local de revitalización de los espacios públicos existentes en el municipio; dándole continuidad
al trabajo iniciado con los comités de contraloría social, así como haciendo un trabajo fino de articulación comunitaria para
fortalecer a los comités recién formados y para instalar nuevos comités en aquellos lugares en donde no existen.

65

Almudena Ocejo Rojo

mantenimiento del poder. Esto resulta paradójico, pues precisamente
una mayor disposición y apertura a la participación de la ciudadanía
resultaría en una mayor satisfacción con el desempeño gubernamental,
seguida del respaldo al grupo político responsable de ese desempeño.

La experiencia de ACCEDDE DL permite visibilizar además, la
manera en que los instrumentos para la participación ciudadana en
control y vigilancia desarrollados a nivel federal tienen implicaciones
importantes a nivel local que es necesario tomar en cuenta, así
como los efectos negativos que puede tener la desarticulación entre
los distintos ámbitos de gobierno para una efectiva participación
ciudadana. Como ha enfatizado la organización, existen algunos
puntos que permitirían mejorar desde la federación el funcionamiento
de los comités en PREP, además de lo que le correspondería
hacer a los municipios. Es fundamental, por lo tanto, pensar en el
fortalecimiento del programa federal de contraloría social tomando
en cuenta las múltiples implicaciones que tiene su implementación
para las instancias municipales, pues precisamente en este ámbito de
gobierno se tienen tareas importantes para darle continuidad a esos
programas. El trabajo de los comités de contraloría social en el caso
específico del PREP tiene consecuencias importantes que tendrían

que tomarse en cuenta para el mantenimiento y la apropiación de
los espacios públicos construidos, haciendo indispensable valorar e
implementar la contraloría social institucionalizada de acuerdo a la
naturaleza del programa en el que se inserta. Esto implicaría mejorar
los mecanismos de articulación entre comités de contraloría social,

instancias municipales y dependencias federales, así como establecer
canales institucionales que permitan una adecuada interlocución entre
los distintos ámbitos de gobierno, a fin de contribuir efectivamente a la
mejora del programa.

66



Bhatnagar, Rathore, Moreno y Kanungo (s/f). Case Study: Mazdoor
Kisan Shakti Sangathan (MKSS). Washington D.C.: Banco Mundial.
Isunza y Olvera (2006). Democratización, rendición de cuentas y
sociedad civil: participación ciudadana y control social. México:
CIESAS / Universidad Veracruzana / Miguel Ángel Porrúa.
Ocejo, Almudena (2011). Organizaciones de la sociedad civil, control
ciudadano e incidencia política en México. Seis casos para entender
una práctica heterogénea emergente (2005-2009). Tesis doctoral.
México D.F.: UNAM.
Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina (2002). Accountability social:
la otra cara del control, en Peruzzoti, Enrique y Smulovitz, Catalina
(eds.) Controlando la política: ciudadanos y medios en las nuevas
democracias Latinoamericanas, Buenos Aires: Grupo Editorial SRL,
pp. 23-52.
PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La
democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas

y ciudadanos. Nueva York: PNUD.


67

SEMBLANZA

Beatriz Camacho
Carrasco
Beatriz Camacho Carrasco es Directora Ejecutiva de
Alianza Cívica y cursa la Maestría en Contraloría Social.
Participa en la sociedad civil desde 1993. En Alianza
Cívica ha coordinado diferentes proyectos para promover
la Participación Ciudadana y el Seguimiento a Procesos
Electorales Federales y Estatales, como “Monitoreo de
programas sociales y recursos públicos: Investigación de

prácticas de compra y coacción del voto y uso indebido
de recursos públicos”; “Observación de la Calidad de
la Jornada Electoral”; y “Elaboración de propuestas de
Reforma Electoral”. Ha trabajado en organización de

consultas ciudadanas y promoción de la participación
ciudadana en jóvenes para la elaboración de propuestas de
políticas públicas. En materia de Transparencia y Acceso
a la Información Pública ha dado seguimiento al Poder
Legislativo a través del proyecto “Adopta a tu Diputado” y la
“Campaña para la Revalorización del Congreso”. Coordinó
el proyecto “Hacer públicas las Encuestas” para promover
el enfoque de género en el análisis de la información social,
e integrar el portal www.BDSocial.org.

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Beatriz Camacho
Carrasco

Comités de Contraloría Social en la obra
pública. Caso Llano Largo, Huichapan,
Estado de Hidalgo

Beatriz Camacho Carrasco (Alianza Cívica)

Introducción

La Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de Oaxaca y la
Dirección General de Contraloría Social de la Secretaría de la Función
Pública (SFP), en el marco de la Primera Reunión Regional Ordinaria
de la Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación
(CPCE-F), solicitó a Alianza Cívica realizar una sistematización sobre
la experiencia que, en materia de Contraloría Social realizó el comité
de obra en la localidad de Llano Largo, municipio de Huichapan en el
estado de Hidalgo; para ello, nos proporcionaron un expediente que
contenía materiales de difusión, documentos, minutas, y fotografías.

Como parte de las actividades de la CPCE-F se planteó la necesidad
de realizar una publicación que incorpore experiencias exitosas en
materia de Contraloría Social que sirvan como un referente para
creadores de políticas públicas en la materia, funcionarios públicos,

contralores sociales, academia, organizaciones de la sociedad civil,
cámaras empresariales, y otros actores interesados en el tema.1

Con base en los documentos proporcionados, así como de
información pública disponible, desde Alianza Cívica,2 destacamos
dos componentes del trabajo realizado por parte del Comité de
Obra en Huichapan, por un lado, los canales de comunicación
1.Con información del Proyecto de publicación nacional sobre Contraloría Social
2. Alianza Cívica es una organización ciudadana plural y no partidista, independiente de gobiernos y partidos que se ha
distinguido por ser una organización exitosa en la lucha por la democracia y la construcción de ciudadanía. En 1994 surge como
un movimiento nacional y ciudadano, con presencia en todos los estados de la República. Actualmente impulsa un programa de
“Transparencia y Rendición de Cuentas para una Democracia con Resultados para la Gente”. www.alianzacivica.org.mx

70

Comités de Contraloría Social en
la obra pública. Caso Llano Largo,
Huichapan, Estado de Hidalgo

que establecen con las autoridades municipales que permiten dar
acompañamiento físico y financiero en la ejecución de la obra; y
por el otro lado, se destaca el interés de los miembros del comité
por fomentar la participación ciudadana de los vecinos de la misma
localidad.

El texto se divide en cinco secciones; en la primera se aborda el
marco teórico en el que se presenta la definición de conceptos como:
Contraloría Social, participación ciudadana, transparencia, rendición
de cuentas, entre otros; en la segunda se abordan las características
técnicas de la obra y geográficas de la zona en donde se ejecutó la
obra; en la tercera se abordan elementos de la contraloría social y
el marco de la obra pública, así como la experiencia en Contraloría
Social, es decir cada una de las actividades que lleva a cabo el comité
en la verificación de la obra; en la cuarta parte se abordan los factores
de éxito; y finalmente, se abordan los obstáculos detectados; así como
las propuestas de mejora.

Marco teórico

Las modalidades de Contraloría Social varían de acuerdo al tipo de
acciones o servicios que brinden los distintos órdenes y poderes de
gobierno. En el caso de proyectos enfocados a infraestructura, la

verificación ciudadana se puede dar a partir de la integración de comités
de vigilancia, mismos que podrán estar integrados por los beneficiarios
directos de la obra. La Contraloría Social aborda elementos asociados
con la transparencia en las acciones de gobierno; la rendición de
cuentas sobre las acciones que realizan las autoridades de cara a la
ciudadanía; en tanto la participación ciudadana contribuye a generar
condiciones de transparencia, eficiencia y honradez en la ejecución de
las obras.

71

Beatriz Camacho
Carrasco

La imagen 1 muestra los principales conceptos que se abordan para la
sistematización de esta experiencia de Contraloría Social.

Transparencia

Contraloría
Social

Participación Rendicón
Ciudadana de Cuentas

Para el caso en revisión se hacen uso de los siguientes conceptos:

Contraloría Social (CS): Es una forma de participación ciudadana
que ejercen personas y/u organizaciones civiles para la vigilancia,
seguimiento y evaluación en el desarrollo de los programas y

acciones de gobierno, en un marco de exigencia de la transparencia
y rendición de cuentas de los distintos órdenes y poderes de
gobierno. Para Hevia (2007), la Contraloría Social es el mecanismo
institucional de participación ciudadana para la rendición de
cuentas, donde los beneficiarios directos de los programas sociales,
Organizaciones de la Sociedad Civil o ciudadanos individuales
vigilan que la ejecución de los programas se lleve de acuerdo con
las normas vigentes, con transparencia y honestidad.3
3. GÓMEZ-HERMOSILLO, Rogelio y Christian Herrera Meraz, (2007). Guía para el Ejercicio del Derecho de Acceso a la
Información y el uso de las herramientas electrónicas de acceso a la información en México. Alianza Cívica-IFAI.

72


Desde la perspectiva ciudadana se entiende la Contraloría Social
como la denominación o el concepto con que se pueden identificar
las formas de participación ciudadana para la vigilancia del ejercicio
del gobierno, en un marco de exigencia para la rendición de cuentas
y el ejercicio de derechos para una nueva relación gobierno-sociedad,
en función de lograr un mejor gobierno al servicio del bienestar y la
seguridad de la población.

Participación Ciudadana: Son las distintas acciones o estrategias
mediante las cuales los habitantes de una comunidad expresan
sus necesidades e intereses como ciudadanos, con el propósito
de involucrarse en la detección y solución de sus problemáticas
comunitarias, así como incidir en la construcción de desarrollo de
las políticas públicas locales, es decir de aquellas decisiones y
acciones de la gestión municipal que influyen directamente en la
vida de la comunidad o que tienen que ver con problemas que nos
competen a todos.4

Rendición de cuentas: La rendición de cuentas es una obligación
de las autoridades hacia la ciudadanía. En una democracia, la
rendición de cuentas tiene dos nociones básicas. Incluye, “por un

lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus
decisiones y de justificarlas en público (answerability). Por otro lado,
incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso
de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement).5

Transparencia: Es la práctica de colocar la información en la
“vitrina pública” para que las personas interesadas puedan revisarla,
analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para actuar y tratar
de sancionar, en caso de que exhiba anomalías.6

4. ESPINOSA García, M. (2002) “La participación ciudadana es un asunto de todos” Alianza Cívica. A.C.. México.
5. SCHEDLER, Andreas, (1999). Conceptualizing Accountability en Andreas Schedler, Larry Diamond y Mark Plattner (editores).
6. GÓMEZ-HERMOSILLO, Rogelio y Christian Herrera Meraz, (2007). Guía para el Ejercicio del Derecho de Acceso a la
Información y el uso de las herramientas electrónicas de acceso a la información en México. Alianza Cívica-IFAI.

73

Beatriz Camacho
Carrasco

Obra pública para infraestructura: Son las obras que tienen
por objeto la construcción, ampliación o modificación de bienes
inmuebles destinados directamente a la prestación de servicios de
comunicaciones, transportes, hidráulico, medio ambiente, turístico,
educación, salud y energético.7

Es necesario que la ciudadanía cuente con información referente a
las obras públicas que se desarrollaran en sus localidades, pues ello
permitirá dar seguimiento y acompañamiento a las acciones que lleven
a cabo tanto los proveedores como los miembros del gobierno.

Planteamiento del análisis

Desde la perspectiva ciudadana, la consolidación de un Estado
democrático pasa por el reconocimiento de los derechos y obligaciones
por parte de los representantes y de los representados. En medida
que un gobierno ofrece información de calidad y rinde cuentas a
sus gobernados, promueve la participación ciudadana al mejorar las
relaciones de confianza entre la sociedad y el Estado.

La Contraloría Social (CS) como una forma de participación ciudadana
que ejercen actores tales como ciudadanos, organizaciones civiles,
dependencias y entidades de gobierno, promueve la vigilancia,

seguimiento y evaluación en la implementación de los programas y
acciones de gobierno, en un marco de exigencia de la transparencia
y rendición de cuentas en las acciones que llevan a cabo los distintos
órdenes y poderes de gobierno.

7. Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas. Última reforma DOF 28-05-2009

74


Contraloría Social en la obra pública

El artículo 134 de la Constitución Política de México, establece que los
recursos administrados por la Federación, Estados, Municipios, u otras
demarcaciones territoriales, deben ser administrados con eficacia,
eficiencia, transparencia y honradez.
El artículo 7 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental (LFTAIPG) señala la información que en
materia de obra pública los sujetos obligados deben transparentar,
como son, los montos, el proveedor y los plazos para el cumplimiento
de los contratos.

La participación de los ciudadanos y grupos de ciudadanos en la
etapa de ejecución de las obras públicas resulta trascendental, pues
contribuye a vigilar y evaluar las acciones que llevan a cabo los órdenes
de gobierno involucrados en ésta, lo que a su vez contribuye a generar
condiciones de transparencia en el ejercicio de los recursos públicos.

Cabe mencionar que los recursos que la Federación transfiere a los estados
y/o municipios a través del Ramo 33 obligan a la creación de comités de

obra para dar seguimiento a la ejecución y desarrollo de éstas.

Marco jurídico para la Contraloría Social en la obra pública
El Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF),
establece que las Aportaciones federales para entidades federativas
y municipios responden al interés de promover el desarrollo nacional
mediante la asignación de fondos que atienden temas relacionados
con la salud, la educación, la pobreza, la infraestructura, entre otros.
Para el caso de infraestructura, este apoyo se da a través del Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), el cual se divide
en dos ámbitos, a nivel estatal (FAISE) y a nivel municipal (FAISM).

75

Beatriz Camacho
Carrasco

El mandato legal del Ramo 33 se plasma en el artículo 33 de la
Ley de Coordinación Fiscal (LCF), donde señala que los estados y
municipios que sean beneficiados por el Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social (FAIS) deben atender al financiamiento de
obras, acciones sociales e inversiones que beneficien a sectores de
la población que se encuentren en condiciones de pobreza extrema
y rezago social. La misma ley establece la obligación que tienen los
estados y/o municipios de:

i. Hacer del conocimiento de sus habitantes, los montos que reciban
las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación,
metas y beneficiarios;
ii. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en
su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación,
ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y
acciones que se vayan a realizar;
iii. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los
resultados alcanzados;8

Es decir, en esta Ley encontramos la regulación jurídica de las acciones
de Contraloría Social que impulsan distintas dependencias de gobierno
del orden estatal a través de las Secretarías de la Contraloría Social.
Cabe mencionar que el FAISM/Ramo 33 obliga a los municipios a

crear comités de obra para fomentar acciones de control, seguimiento,
vigilancia y evaluación de las obras, y de los resultados alcanzados
para el desarrollo social.

El gasto social que la Federación transfiere a través del FAISM a los
municipios, son administrados y ejercidos por este orden de gobierno.
Por ello, la participación de los comités de obra resulta fundamental
al contribuir a generar condiciones de transparencia y rendición de
cuentas, tanto en el orden municipal, estatal y federal.
8. Art. 33 de la Ley de Coordinación Fiscal

76


Localización geográfica de la obra

Hidalgo colinda al norte con Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz; al
este con Veracruz y Puebla; al sur con Puebla, Tlaxcala y México; al
oeste con México y Querétaro.

Por otra parte, el Municipio de Huichapan colinda al norte con el
Municipio de Tecozautla. Al sur con los Municipios de Nopala y
Chapantongo. Al oeste con el Estado de Querétaro. Al este con el
Municipio de Alfajayucan.

La construcción del empedrado se hizo en la localidad de Llano Largo,
y se ejecutó con las aportaciones del del Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social Municipal (FAISM) a través del Municipio de
Huichapan, Hgo. El municipio contó para la obra con un monto de
$303,277.69 para la construcción de 3,344.90 m2 de piso de bola,
679.00 M.L. de guarniciones de concreto, limpieza general y lámina
informativa. El número de la obra es el 2010/FAISM029003, y ésta se
realizó entre el periodo del 17 de mayo al 21 de julio de 2010. La fecha
de la entrega recepción fue el 27 de agosto del mismo año.


77

Beatriz Camacho
Carrasco

Características técnicas de la obra

La Contraloría Social representa un mecanismo de participación
ciudadana para la promoción de la transparencia y la rendición de
cuentas en las acciones de gobierno y en el ejercicio de los recursos
públicos. En medida que la ciudadanía cuente con información sobre
las acciones de gobierno puede evitar el uso de los recursos públicos
en acciones distintas al desarrollo social.

La verificación de la “Construcción del empedrado y guarniciones
de la avenida Benito Juárez” por parte de los Comités de Controlaría
Social de la comunidad del Llano Largo en el municipio de Huichapan,
Hidalgo, representa un esfuerzo para el seguimiento, supervisión
y vigilancia en el ejercicio de los recursos de la obra programada,
que formó parte del programa S11 Mejoramiento Urbano, y del
subprograma 30 empedrado de calles.

La obra contó con la participación del comité de obra para realizar
las acciones de vigilancia que se establecen en el art. 33 de la Ley
de Coordinación Fiscal. Las actividades realizadas y documentadas

por porte del Comité le permitieron al estado obtener el galardón con
el Primer Lugar del Premio Nacional de Contraloría Social realizado
por la Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación
(CPCE-F) en 2010.

De acuerdo con la información proporcionada por la Secretaría de
Finanzas del Estado de Hidalgo, se enuncian las características
técnicas de la obra:

78


Características Medidas

Limpieza y desenraice de terreno a mano 4,403.90
Trazo y nivelación de plazas, andadores, banquetas y pavimentos, 4,403.90
primeros 10,000 m2
Carga a mano de piedra bola para empedrado en camión de volteo 668.98
de 6 m3, de capacidad
Acarreo de material mixto KM, subsecuente zona urbana 668.98
Suministro d e piedra bola en camión en potreros y milpas en 668.98
propiedades de los beneficiarios
Suministro de tepetate en banco 735.88
Acarreo de tepetate en camión de volteo de 6m3, de capacidad, 735.88
hasta una distancia de 10KM
Mano de obra para empedrados 3,344.90
Excavación a m ano e n cepa, i ncluye a fine de t aludes y f ondo, 67.90
material “B”, profundidad de 0.00 a 2.00
Guarnición de concreto hidráulico hecho en obra FC=150KG/CM2, 679.00
Limpieza gruesa de obra incluye mano de obra y herramient
a 4,403.90
Suministro y colocado de mampara informativa de 1.20 X 2.00 mts. 1.00

Programa/ S11/30
subprograma Mejoramiento urbano Empedrado de calles

N. de obra 2010/FAISM029003
Nombre y descripción Construcción de empedrado y guarniciones de Av.
de la obra ó acción Benito Juárez
Localidad Llano Largo
F. Inic- F. Ter Abril-junio 09
Costo Total 303,277.69
N. Beneficiarios 750000

Fuente: Anexo Técnico, Secretaría de Finanzas

79

Beatriz Camacho
Carrasco

Experiencia en Contraloría Social

La construcción de la obra en la avenida Benito Juárez9 de la comunidad
del Llano, municipio de Huichapan en Hidalgo, representa un ejemplo
del cumplimiento al marco normativo para la integración de los comités
de obra. Dichos comités tienen como objetivo dar acompañamiento
físico y financiero de las obras que se ejecutan y coordinan en los
municipios con recursos provenientes del Ramo 33. Enseguida se
describen la experiencia y acciones de Contraloría Social que se
llevaron a cabo en este caso.

Actividades de Contraloría Social

La Contraloría Social es un mecanismo de participación ciudadana
que permite vigilar, acompañar y evaluar las acciones y servicios que
llevan a cabo los distintos órdenes y poderes de gobierno. En el caso
de la obra en la localidad El Llano, la participación ciudadana y la
colaboración de los comités de obra con las autoridades representa
un área de oportunidad para las acciones de Contraloría Social que

promueven los gobiernos, en términos de una corresponsabilidad
ciudadana.

Enseguida describiremos las etapas mediante las cuales se llevaron a

cabo las acciones de Contraloría Social por parte del Comité de Obra,
con apoyo de actores gubernamentales y de la ciudadanía en general.
Cabe mencionar que las actividades se llevaron a cabo de manera
paralela, en donde en todo momento se contó con la coordinación
efectiva de la Mesa Directiva.

9. Tomado del Acta Constitutiva de Comité Comunitario firmada el 7 de mayo de 2010.

80


1. Formación del Comité de Contraloría Social (CCS)
El 7 de mayo de 2010, en asamblea comunitaria, se conformó la
mesa directiva del Comité de contraloría social, quedando como
Presidente-José Mejía Uribe; Secretario-Jorge León Ortega,
Tesorero-Pedro Martínez Sánchez y como Vocal Roque Uribe
Campistrano.
2. Capacitación
La Secretaría de Contraloría del Municipio de Huichapan, a través
del Programa de Certificación, capacitó a 26 ciudadanos del
comité de obras de la Comunidad en Llano Largo, “Empedrado y
Guarnición”, quienes informaron a la comunidad las acciones que
estarían llevando a cabo.
3. Acciones de Contraloría
Para su intervención, el Comité de Contraloría Social de la localidad
del Llano (Huichapan, Hgo.) incorporó dos componentes:
a. colaboración directa con las autoridades municipales, y
por otro lado,
b. acciones enfocadas al fomento de la participación
ciudadana.

Para ello, utilizaron las siguientes herramientas de seguimiento:

Bitácoras
Los miembros del comité realizaron visitas semanales al lugar de Contraloría social en México
la obra para monitorear, a través de bitácoras, los avances de la
obra. Las bitácoras sirvieron como una herramienta de control
permanente para dar seguimiento a las acciones efectuadas por
los proveedores, así como de las propias autoridades municipales.
Es decir, a través del acompañamiento realizado por los miembros
del comité se permitió impulsar el cumplimiento en tiempo y forma
de los acuerdos técnicos de la obra pública.

81

Beatriz Camacho
Carrasco

Minutas de trabajo
Mediante minutas de trabajo, los integrantes de la mesa directiva
del comité de obra, acordaron las acciones a implementar para
la verificación de la obra. En estas minutas se plasmaron las
actividades que en materia de Contraloría Social llevarían a cabo
los integrantes del comité para dar seguimiento a la ejecución de la
obra por parte de las autoridades municipales, entre estas acciones
destacan las siguientes:
• Informar sobre las acciones que se lleven a cabo en la obra;
• Difusión de un tríptico sobre las funciones de los integrantes
del comité de obra;
• Informar sobre la lista de beneficiarios de la obra;
• Difundir la entrega recepción de la obra con el interés de
notificar a los padres de la telesecundaria y de la ciudadanía
en general;
• Solicitar informes financieros a la Secretaría de Obras Públicas
sobre los avances de la obra;

• Notificar a la comunidad los avances físicos de la obra.

Las acciones acordadas en las reuniones de trabajo de los
comités de obra tuvieron como objetivo documentar e informar a la

comunidad sobre los avances tanto físicos como financieros de la
obra, así como también se buscó dar seguimiento a las actividades
realizadas por las autoridades municipales, a través de solicitudes
de información.

82


Solicitudes de información
Mediante oficios, los miembros del comité realizaron en diversas
fechas solicitudes de información a la Secretaría de Obras Públicas
respecto al avance físico-financiero de la obra.
En general, las solicitudes de información tuvieron como objetivo que
la Dirección de Obras Públicas diera a conocer por escrito informes
sobre los avances de la obra. Cabe mencionar que la información
presentada por la Secretaría de Obras cuenta con anexos en los
que se da a conocer tanto la cantidad como el precio unitario de
cada uno de los rubros ejercidos en la obra.
En este ejercicio podemos observar un interés compartido por parte
de las autoridades como de los ciudadanos que integraron el comité
de obra, pues se aprecia la corresponsabilidad de ambos actores
para llevar a buen término la obra, y en donde la participación de
ciudadanos comprometidos con su comunidad permite seguir paso
a paso las acciones y gestiones de gobierno.

4. Difusión de los avances

Con el interés de difundir el trabajo del Comité, y en sí, las
acciones de Contraloría Social que se realizaron durante el
acompañamiento del Comité en la ejecución de la obra por parte
del Gobierno Municipal, se realizaron las siguientes gestiones.
• Participación de la Radio Comunitaria: Los miembros del comité Contraloría social en México
de CS solicitaron el apoyo de la Radio Comunitaria de Huichapan
(HEHUI 1510), para la transmisión de spots locales, cuyo objetivo
fue invitar a los ciudadanos de la localidad a participar en la obra.
• Difusión de trípticos: Los miembros del comité invitaron a los
vecinos a participar en la verificación de la obra pública, a través de
la difusión de trípticos con mensajes referentes a la promoción de
la contraloría social en la ejecución de las obras. Dichos trípticos
fueron proporcionados por la Contraloría Municipal;

83

Beatriz Camacho
Carrasco

• Colocación de cartulinas: Se colocaron cartulinas en espacios
públicos para informar fechas sobre la obra como son, la
integración de los comités; el inicio de la obra; las reuniones para
dar a conocer los avances físicos-financieros de la obra; y la
entrega recepción de la obra.

Las acciones de difusión de los avances físicos y financieros de la
obra, así como la invitación a los ciudadanos a participar en acciones
de limpieza de la obra contribuyeron a involucrar a la comunidad en
el desarrollo de la obra; además de validar, que los funcionarios del
gobierno municipal realizaran la obra conforme a las especificaciones
físicas y financieras señaladas en el expediente técnico.

Factores de éxito

De la experiencia descrita se derivan aspectos comunes positivos
a considerar en la implementación de otras acciones de Contraloría
Social.

• La elección del comité se realizó en la asamblea comunitaria, esto
contribuyó a legitimar su trabajo.
• Participación del gobierno municipal. El municipio informó, a través
de trípticos, a los miembros de la comunidad sobre la importancia

del comité y de las funciones que debían realizar sus integrantes
del comité. Además ayudó a proporcionar la capacitación,
información técnica y avances de la obra al comité, facilitando con
ello su labor.
• La disposición de los miembros del Comité de Contraloría Social
para cumplir con las actividades que se les encomendaron siempre
fue alta. Destaca el archivo que respaldan todas y cada una de las
funciones, en las que además se aprecia la firma testimonial de
los integrantes de la mesa directiva.

84


• La difusión a través de la radio comunitaria, facilitó la participación
de la comunidad en la verificación de la obra.
• La verificación y participación realizada por personas que viven en
la comunidad ayudó a llevar a buen término la obra.

Obstáculos, fallas y debilidades

i. La obra inició casi un mes después de lo previsto, aunque terminó
conforme al plazo señalado inicialmente.
ii. No se contó con material específico sobre las tareas de cada
uno de los responsables del comité, lo que hizo que no hubiese
claridad en su desarrollo.

Propuestas de mejora

A continuación presentamos los problemas y propuestas de mejora a

fases de ejecución de los programas de Contraloría Social, realizadas
en su mayoría por los miembros del Comité de Obra de la Localidad
del Llano Largo en Huichapan, Hidalgo.

i. Coordinación desde el inicio de la obra. Que desde el inicio Contraloría social en México
de la obra, se conozcan tanto las autoridades municipales, los
proveedores –jefe de obra- y los miembros del Comité, para con
ello facilitar las labores de Contraloría Social.
ii. Involucrar a la comunidad en general a realizar acciones de
Contraloría Social en las acciones de gobierno, específicamente
a jóvenes estudiantes, miembros de organizaciones comunitarias
como mujeres del Programa Oportunidades.

85

Beatriz Camacho
Carrasco

iii. Difusión de los programas. Gestionar el uso de los medios de
comunicación locales como son: radios comunitarias, periódicos
locales, perifoneo, y otros; para dar a conocer a la comunidad los
avances de la obra.
iv. Ofrecer incentivos a los miembros de los comités (económicos
o simbólicos), dependiendo de la disponibilidad de recursos para
la organización coordinadora.
v. Desarrollo de materiales de capacitación. Elaborar una
“Guía práctica del Contralor Social” definiendo las facultades
y obligaciones de los integrantes de los Comités Comunitarios
de Contraloría Social como es el caso del Presidente, Tesorero,
Secretario y el Vocal de Control y Vigilancia para que cada uno de
los integrantes tengan mejor idea de las actividades y compromisos
que contraen; así como de sugerencias para llevar a cabo su labor.
vi. Difusion del padrón de beneficiarios. Es importante conocer

el padrón de beneficiarios establecidos en la ejecución de la obra,
así como la aportación que cada uno debe hacer. Esto debe
registrarse en las actas de la asamblea general.
vii. Desarrollo de cédulas de vigilancia. Que la Secretaría de

Contraloría Municipal, diseñe cédulas de Vigilancia, en las que dé
a conocer de manera clara y sencilla a cada beneficiario cómo se
desarrollará la obra y la forma en que ellos pueden verificar su
cumplimiento.

viii. Usar los centros comunitario digitales disponibles en
escuelas, bibliotecas, oficinas municipales, CCA o similar, con
conexión eficiente de internet para capacitar a los ciudadanos que
participan en el comité, difundir resultados, y en su caso denunciar
anomalías o irregularidades.

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ix. Vigilancia de los recursos. Los comités deben estar

pendientes de que los recursos autorizados para el ejercicio de
la obra, sean suministrados en tiempo y forma. Además de contar
con la aportación de los beneficiarios, pudiendo ampliar las metas
en la ejecución de las obras.
x. Verificar calidad de la obra. Solicitar un informe de la calidad
de materiales que se suministrarán en la obra, para estimar el
tiempo de durabilidad y la calidad que tendrá; esto garantizará
a los habitantes que su aportación será aprovechada al cien por
ciento. Además es importante verificar que la mano de obra sea
calificada.
xi. Seguimiento. Hacer reuniones semanales entre funcionarios

de la Dirección de Obras Públicas y los integrantes del Comité
para vigilar y llevar un control del recurso ejercido, tanto en mano
de obra –que en algunos casos será mano de obra de los mismos
beneficiarios-, como de materiales.
xii. Quejas y denuncias. Colocar buzones en cada Delegación
Municipal, y que el Presidente y el Vocal de Control y Vigilancia
puedan dar seguimiento oportuno a la queja o denuncia que
presente la ciudadanía y que brinden un informe.

Conclusión

La Contraloría Social (CS) representa un mecanismo de participación Contraloría social en México
ciudadana para la supervisión y vigilancia de las acciones de gobierno.
La CS como una forma de participación ciudadana que ejercen
actores tales como ciudadanos, organizaciones civiles, dependencias
y entidades de gobierno, promueve la vigilancia, seguimiento y
evaluación en la implementación de los programas y acciones de
gobierno, en un marco de exigencia de transparencia y rendición de
cuentas en las acciones que llevan a cabo los distintos órdenes y
poderes de gobierno.

87

Beatriz Camacho
Carrasco

Para la verificación de la obra pública, podemos señalar que los Comités
de Contraloría Social representan un mecanismo de participación
ciudadana que cuenta con las siguientes características:
• Designación democrática en la dirección de los comités: La
selección de los miembros de la Mesa Directiva se realiza en una
asamblea pública con la presencia de ciudadanos de la localidad,
así como de las autoridades municipales.
• Órganos de Control y Vigilancia: La participación de los miembros
del comité de obra busca dar acompañamiento a la ejecución
física y financiera de las obras que se ejecutan en los municipios
con recursos provenientes de la federación a través del ramo 33.

La participación de los Comités de Contraloría Social es trascendental
para generar relaciones de confianza entre gobernantes y gobernados,
al verificar que las acciones que llevan a cabo los gobernantes se apega
a lo señalado en los anexos técnicos de la obra y que contribuyen al
desarrollo social de las localidades. Sin embargo, consideramos que
su función no debe centrarse a fungir un papel testimonial en la toma
de decisiones y la asignación de recursos.

88



Textos
GÓMEZ-HERMOSILLO, Rogelio y Christian Herrera Meraz, (2007).
Guía para el Ejercicio del Derecho de Acceso a la Información y el
uso de las herramientas electrónicas de acceso a la información en
México. Alianza Cívica-IFAI.
ESPINOSA García, M. (2002). La participación ciudadana es un asunto
de todos. Alianza Cívica. A.C.. México.
SCHEDLER, Andreas, (1999). Conceptualizing Accountability en
Andreas Schedler, Larry Diamond y Mark Plattner (editores).

Legislación revisada
• Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas.
Última reforma DOF 28-05-2009
• Ley de Coordinación Fiscal (LCF), Artículo 33.

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo
134 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental (LFTAIPG), Artículo 7.
• Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios. Contraloría social en México

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SEMBLANZA

Gina I. Chacón
Fregoso
Gina I. Chacón Fregoso nació en la ciudad de México en
1978. Es maestra en Estudios Políticos y Sociales por la
Universidad Nacional Autónoma de México y licenciada
en Estudios Latinoamericanos por la misma casa de
estudios. Es autora de diversos artículos de análisis de
política en salud, principalmente de acceso a bienes y
servicios sanitarios dentro del sector público. También es

coautora de estudios y artículos académicos que abordan
la historia de la población afrodescendiente en México
(CONAPRED, 2009; CIALC-UNAM 2010, 2003), y del Libro
de texto Historia Universal 1, Editorial Larousse (2009).

Actualmente se desempeña como investigadora del área
de Presupuestos y Políticas Públicas y del proyecto “Salud,
Ciudadanía y Derechos Humanos”, en Fundar, Centro de
Análisis e Investigación.

91

Gina Chacón Fregoso

La exigibilidad del derecho a la salud
desde el campo de la contraloría social:
Estudio de caso del Comité de Salud de
la Unidad Médica de Atención Primaria
de Loma de Zempoala, municipio de
Yuriria, Guanajuato (2007-2009)
Gina Chacón Fregoso (Fundar)1

Introducción

El presente artículo tiene como objetivo analizar la experiencia que,
en materia de contraloría social, desarrolló el Comité de Salud de la
Unidad Médica de Atención Primaria en Salud (UMAPS) de Loma de
Zempoala en el municipio de Yuriria, Guanajuato, durante el periodo
2007-2008.2

El Comité de Salud de Loma de Zempoala puso en marcha acciones
que se enfocaron en la demanda de elementos básicos para la atención
a salud y en dar solución a los problemas de acceso de la UMAPS.

Como primer punto, cabe señalar que el principal obstáculo para
el acceso efectivo de los servicios de salud fue la falta de personal
médico para atender a todos los usuarios. La UMAPS de Loma de

1. Maestra en Estudios Políticos y Sociales por la UNAM. Investigadora del Área de Presupuestos y Políticas Públicas y del
proyecto Salud, Ciudadanía y Derechos Humanos. Fundar, Centro de Análisis e Investigación. A.C. es una institución plural,
independiente, sin afiliación partidista y horizontal que busca avanzar hacia la democracia sustantiva. Fundar se dedica a la
incidencia y monitoreo de políticas e instituciones públicas por medio de la investigación aplicada, la reflexión crítica y propositiva,
la experimentación y la vinculación con actores civiles, sociales y gubernamentales.
2. El análisis tiene como base el documento “Acciones para la mejora en la atención y servicio de la Unidad Médica de Atención
Primaria en Salud (UMAPS) de la comunidad de Loma de Zempoala, municipio de Yuriria, Guanajuato”, que presentó el Comité
de Salud de Loma de Zempoala para el Premio Nacional de Contraloría Social, 2009. Para la realización de este documento
también se contó con la amable colaboración de la Secretaría de la Gestión Pública del Estado de Guanajuato, en particular con
la directora de Contraloría Social y Vinculación Ciudadana, quien brindó información para el desarrollo del mismo. Las opiniones
y el análisis que aquí se presentan son responsabilidad de la autora.

92

La exigibilidad del derecho a la salud desde
el campo de la contraloría social: Estudio de
caso del Comité de Salud de la Unidad Médica
de Atención Primaria de Loma de Zempoala,

Zempoala contaba con un médico y dos enfermeras para atender a
los pobladores de ésta comunidad y los de Tepetates, La Angostura
y Las Delicias, que para el año 2007 ascendían a un total de 3500
habitantes, con 861 familias afiliadas al Seguro Popular.3

Además, el Comité identificó importantes limitaciones en el
funcionamiento de la UMAPS como: la falta de organización de los
expedientes clínicos, retrasos en la atención y en el seguimiento
de los pacientes; maltrato por parte de los enfermeros (actitudes
de prepotencia y autoritarismo); deficiencias en los procedimientos
de atención a los usuarios (restricción en los horarios de consulta y
servicios de urgencias) y rechazo en la prestación de los servicios
médicos en promedio, unas 150 consultas al mes.

Los problemas identificados en la UMAPS de Loma de Zempoala,
pueden analizarse desde la perspectiva del derecho a la salud y por
ende, desde las implicaciones que tienen para el ejercicio efectivo y
pleno goce del derecho.

Para abordar el caso del Comité de Salud, el documento se estructura

de la siguiente manera: en primer lugar se expone la descripción técnica
del mismo. Posteriormente se plantea la importancia que éste tiene
para la literatura de la contraloría social. De esta manera se presentan
los conceptos básicos para la comprensión de la experiencia empírica;
por un lado, se discuten algunas definiciones de contraloría social y
por otro, se expone la noción de exigibilidad del derecho a la salud. Contraloría social en México
En un tercer punto se da cuenta de los elementos que enmarcaron las
acciones del Comité de Salud de la UMAPS de Loma de Zempoala
y en el cuarto punto se abordan los factores de éxito, los alcances
y las limitaciones del ejercicio de contraloría social. Por último, se
desarrollan algunas reflexiones acerca de las implicaciones y áreas
de oportunidad de este mecanismo de participación ciudadana en la
exigibilidad del derecho a la salud.
3. Comité de Salud, 2009.

93


1. El Comité de Salud de la UMAPS: constitución y características
del caso

El Comité de Salud de la UMAPS de Loma de Zempoala se constituyó
formalmente en marzo de 2007 en una asamblea general en la que
participaron pobladores, autoridades locales de salud y delegados
municipales de esta comunidad y de las localidades de Tepetates,
La Angostura y Las Delicias.4 El Comité tuvo como finalidad instituir
una forma de participación en la que los pobladores, en coordinación
con el personal de salud, se organizaran para mejorar las condiciones
sanitarias y ambientales de sus comunidades.

Para este propósito, las funciones del Comité se dividieron en tres
áreas: Salud y Nutrición, Educación, y Protección Social a la Salud.5
La primera considera acciones de vigilancia de la prestación de los
servicios, incluidos personal y medicamentos, así como la calidad
de la atención; además de actividades relacionadas con la nutrición,
como colaboración con el equipo de salud para la localización
de casos y controles de sobrepeso y desnutrición. En el área de
Educación se plantean actividades para sensibilizar a la población
sobre el autocuidado de la salud y la participación de los miembros del

comité en programas de atención médica, salud pública y asistencia
social; además se promueve la colaboración de los miembros del
comité en la identificación de candidatos para agentes, procuradores
y voluntarios de salud, el trabajo con los servicios municipales en

tareas de saneamiento del medio ambiente e identifica posibles
fuentes de contaminación. Y el de Protección Social de la Salud, que
considera tareas de vigilancia y seguimiento de apoyo a beneficiarios
de Oportunidades y Seguro Popular, y mantiene estrecha vinculación
con el resto de los integrantes para la participación social activa de los
derechohabientes en los proyectos comunitarios.

4. En la asamblea se designó al presidente, tesorero y tres vocales de nutrición, educación y protección de la salud. Comité de
Salud de Loma de Zempoala (2009).
5. Manual del Comité de Salud, 2009.

94


En términos generales, los ejes trasversales de acción del Comité
de Salud fueron: determinar las prioridades de atención; conocer
las problemáticas de los ciudadanos y gestionar su solución; recibir
sesiones de educación para la salud; participar en la elaboración de
proyectos, y definir las acciones y tareas.

Las acciones de contraloría social que llevaron a cabo los miembros
del Comité de Salud se pueden dividir en dos periodos. El primero, que
comprende el año de 2007, se caracterizó por la exigencia para mejorar
el “acceso efectivo” a los servicios. Las acciones se concentraron en
dar solución a los problemas de acceso de la UMAPS de Loma de
Zempoala. En este punto obtuvieron avances significativos al lograr la
incorporación de un doctor y dos enfermeras más a la UMAPS, mejorar
la calidad de la atención y la remodelación de las instalaciones de la
unidad médica. Durante este periodo también se logró consolidar la
vigilancia en el funcionamiento de los servicios de la UMAPS, no sólo
por parte de los miembros del comité de Salud sino también como una
práctica permanente por parte de las autoridades locales de salud.

El segundo periodo, que va del 2008 al primer trimestre del 2009
se distinguió por la implementación de acciones enfocadas a los

problemas de sanidad pública (acumulación de basura en la vía
pública) principalmente en las comunidades de Loma de Zempoala
y Angostura; y a dar seguimiento a los pacientes con enfermedades
crónico degenerativas.

Para comprender estas acciones y los impactos que tuvieron, es
preciso insertar el análisis del caso del Comité de Salud de Loma
de Zempoala, en Yuriria, Guanajuato en la literatura de la contraloría
social.

95


2. La importancia de la contraloría social para el estudio de
caso

La contraloría social definida -en términos institucionales- como
el conjunto de acciones ciudadanas para el control, vigilancia y
evaluación de acciones de gobierno, ha tenido impactos significativos
en la operación de programas, tanto en el ámbito federal como en el
estatal y municipal. Ello se ha traducido en la incorporación activa de
la ciudadanía en el funcionamiento de los programas sociales, y que
a través de mecanismos como los sistemas de atención y los comités
de vigilancia (de programas y políticas públicas), han incentivado
su participación “cotidiana” y, en consecuencia, han fortalecido su
injerencia en el proceso de toma de decisiones.

En este contexto es necesario analizar los resultados de tales
experiencias y, fundamentalmente, su impacto sobre la “exigibilidad”6
de los derechos ciudadanos. Al respecto, autores como O’Donell
(2002), Peruzzoti y Smulovitz (2002) e Isunza (2004) han planteado
la importancia y los alcances de la participación ciudadana para la
exigencia de los derechos políticos y sociales. En particular, el análisis
de la contraloría social para la exigibilidad del derecho a la salud cobra

especial relevancia debido a la profunda desigualdad que caracteriza
el acceso a los servicios médicos en nuestro país.7

Diversos estudios sobre el sistema de salud en México, realizados

por instancias nacionales e internacionales (OPS, 2003; OCDE,
2005; ENSANUT, 2006; Pérez, 2009), han destacado los principales
problemas del acceso a los servicios en el país. Entre ellos sobresale
la existencia de un gran número de barreras para la atención de la
6. Este concepto alude a la noción de derechos de ciudadanía y por ende la obligación que tiene el Estado como garante de los
mismos. Éste se aborda con más detalle en el tercer apartado.
7. Aunque este problema no es reciente, existen múltiples factores que contribuyen a explicar su relevancia en el escenario
actual, entre los principales se encuentran: la estructura actual del Sistema Nacional de Salud, que combina un sistema mixto
público-privado, el cual define el acceso por la capacidad de pago de la población (Tamez y Valle, 2005); los cambios de la
política en salud aplicada a partir de la década de los ochenta, la cual favoreció la separación de las funciones de financiamiento
y provisión de servicios por parte del Estado, la descentralización financiera y la expansión progresiva del sector privado en la
prestación de servicios (Laurell, 2003); y la inequitativa distribución del gasto público destinado a la salud entre las instituciones
del sector público (Blanco y López, 2001).

96


población abierta (sin seguridad social) tales como: la insuficiencia
de clínicas y centros de salud, la escasez de recursos humanos y
materiales (medicamentos y equipo médico), y la baja calidad de la
atención médica. Aspectos que se muestran en el estudio de caso.

Estas limitaciones, además de impactar las condiciones de salud de la
población, representan serios obstáculos para el goce y ejercicio efectivo
del derecho a la salud, reconocido en el 4º artículo constitucional. Ante este
panorama, el estudio de la participación ciudadana en torno a acciones
que exigen el cumplimiento de este derecho merece especial atención.8

De este modo, el presente artículo analiza la experiencia del Comité
de Salud de la Unidad Médica de Atención Primaria en Salud (UMAPS)
de Loma de Zempoala del municipio de Yuriria, Guanajuato, como un
ejercicio de participación ciudadana que encontró en la contraloría
social un campo propicio para la exigibilidad del derecho a la salud, un
derecho social fundamental.9

2.1 La contraloría social desde el ámbito gubernamental

Actualmente existen en México diversos mecanismos y formas de
participación ciudadana que tienen como propósito incidir en la
toma de decisiones de los asuntos públicos. En particular, la figura
de la “contraloría social” surgió (en 1991) como un mecanismo de
participación ciudadana para la rendición de cuentas en diferentes
programas federales y tuvo como objetivo primordial comprometer a
los ciudadanos en la vigilancia y monitoreo de los programas y obras de
gobierno, para que se llevaran a cabo según las normas de operación
e inhibir así actos de corrupción (Hevia, 2005:289).
8. Estas limitaciones, además de impactar negativamente en las condiciones de salud de la población, representan serios
obstáculos para el goce y ejercicio efectivo del derecho a la salud reconocido en el artículo 4° de la Constitución de los Estados
Unidos Mexicanos.
9. El análisis tiene como base el documento “Acciones para la mejora en la atención y servicio de la Unidad Médica de Atención
Primaria en Salud (UMAPS) de la comunidad de Loma de Zempoala, municipio de Yuriria, Guanajuato”, que presentó el Comité
de Salud de comunidad de Loma de Zempoala para el Premio Nacional de Contraloría Social, 2009.

97


Desde entonces se ha reconocido la participación ciudadana a través
de la contraloría social en distintas leyes, reglamentos y reglas de
operación.10 De hecho, las definiciones que se plantean desde el sector
público gubernamental dan cuenta de los objetivos de la participación
ciudadana, de las acciones y espacios de intervención.

Por un lado, la Secretaría de la Función Pública la define como “el
conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las
personas, de manera organizada o independiente, bajo un esquena de
derechos y compromisos ciudadanos con el propósito de que la función
gubernamental se realice en términos de transparencia, eficacia y
honradez”.11 Por otro lado, la Ley General de Desarrollo Social (2004)
establece en el artículo 69 que la contraloría social “es el mecanismo de
los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento
de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados
a los programas de desarrollo social”. Así entendidas, las actividades
de la contraloría social se circunscriben al ámbito de la vigilancia en
el funcionamiento de servicios o programas sociales de los que se
benefician los ciudadanos, así como de actividades ligadas a ésta,
como la solicitud de información, la presentación de informes y quejas
ante las autoridades correspondientes.12

10. La participación ciudadana para el control y la rendición de cuentas por medio de la Contraloría Social está garantizada en el
ámbito constitucional en los siguientes derechos: El derecho de información, artículo 6º constitucional, garantizado en el ámbito
federal y en 29 Estados por medio de las leyes de acceso a la información, donde sobresale la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Información Pública. El derecho de petición, definido en el artículo 8º constitucional, está garantizado por la
existencia de reglas de operación en programas federales que definen mecanismos de atención ciudadanos y recepción de
quejas y denuncias, y por la existencia de mecanismos y acciones de Contraloría Social en políticas sociales de impacto directo

en la población. El derecho a participar en la planeación, definida en el artículo 26 constitucional, está reconocido por medio
de cuerpos legales específicos en la creación del Plan Nacional de Desarrollo, en los Planes Estatales, en los Consejos de
Desarrollo Municipal y en los de Planeación Municipal, así como en la existencia de múltiples consejos consultivos en los diversos
órdenes de gobierno. Finalmente, el derecho a la asociación, artículo 9º constitucional, se garantiza, entre otras disposiciones
legales, por medio de la Ley Federal de Fomento a las Actividades realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que
regula la creación, financiamiento y actividades de las mismas (Hevia, 2007: 14).
11. La Secretaría de la Función Pública estableció en el año 2000 el Sistema Integral de Contraloría Social (SICS) como un
mecanismo para promover entre las instituciones públicas de los tres órdenes de gobierno el desarrollo de la contraloría social
con base en 6 componentes: 1) información y rendición de cuentas a la ciudadanía, 2) formas de organización social para el
control y vigilancia, 3) espacios de comunicación gobierno-sociedad, 4) capacitación y asesoría, 5) sistemas de atención a quejas
y denuncias, 6) sistemas de evaluación social del gobierno. Ver: Sistema Integral de Contraloría Social para la Transparencia y
Combate a la Corrupción. http://www.funcionpublica.gob.mx. fecha de consulta: 01 de junio de 2011
12. En el artículo 71 menciona las cinco funciones de la contraloría social, que son: solicitar información a las autoridades
federales; vigilar los recursos públicos y la aplicación de los programas de desarrollo social conforme a las reglas de operación;
emitir informes sobre el desempeño de los programas y ejecución de los recursos públicos; atender e investigar las quejas y
denuncias presentadas sobre la aplicación y ejecución de los programas sociales, y presentar ante las autoridades las quejas y
denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades relacionadas con los programas sociales. Ley General de
Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federación, 20 de enero 2004.

98


En la actualidad se pueden distinguir tres mecanismos de contraloría
social. El primero son los sistemas de atención ciudadana, en los cuales
los beneficiarios de un programa pueden presentar quejas o denuncias
ante las instancias pertinentes y así controlar que el programa se
lleve de acuerdo a las reglas de operación. En caso que se cometan
irregularidades, pueden presentar una queja para que el órgano interno
de control investigue y determine las eventuales responsabilidades.
Los comités de vigilancia son instancias en que los ciudadanos y/o
beneficiarios de un programa se organizan para vigilar la operación
de servicios o programas y para que los funcionarios cumplan su
labor. Y por último, los órganos colegiados de participación ciudadana,
que son instancias en las que los ciudadanos o representantes de
organizaciones sociales o civiles participan, con voz y voto (deliberan y
deciden) en la toma de decisiones, revisando adquisiciones, contratos,
revisando los procesos administrativos (Hevia, 2005; 2007: 18).

Es precisamente dentro de los mecanismos de vigilancia donde se
inscribe la experiencia del Comité de Salud de Loma de Zempoala
en el municipio de Yuriria, Guanajuato. Al respecto, las acciones de
contraloría social que llevaron a cabo los miembros del Comité se
construyeron desde una plataforma institucional en la que también

participaron las autoridades locales y estatales.

La particularidad de la experiencia del Comité de Salud de Loma de
Zempoala, radica en que es un ejercicio de participación ciudadana

que surgió a partir de mecanismos institucionales, y por ende posee
rasgos específicos. Por ello es necesario revisar el caso a la luz de la
literatura de la contraloría social y en particular de algunas definiciones
conceptuales que nos permitan ampliar el análisis de esta experiencia
empírica.

99


2.2 La contraloría social como mecanismo de participación ciudadana

En primer lugar, es preciso subrayar que el concepto de “contraloría
social” ha sido dotado de diferentes contenidos para explicar y
caracterizar los mecanismos de participación ciudadana para incidir
en los asuntos públicos. 13

Una de sus definiciones la considera un tipo de rendición de cuentas,
esto es, la acción de computar, evaluar, juzgar o verificar colectivamente
algo; de acuerdo con Isunza (2004:25) el término rendición de cuentas
implica “la existencia de un actor responsable, de alguna acción de
éste, la narración y justificación sobre lo que el actor ha realizado, así
como el control colectivo que actores responsabilizantes efectúan en
este proceso”.14

Al respecto, algunos autores han analizado las vías o mecanismos de
control por las que los ciudadanos encausan dichas acciones. Por un
lado, Peruzzotti y Smulovitz, identifican el “accountability social” como
un mecanismo vertical que ponen en marcha actores sociales con el
objetivo de monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos,

exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar la operación de
agencias horizontales de control, que se encuentran dentro de las
instituciones gubernamentales.15

Este enfoque parte de la existencia de una conciencia de derechos que
moviliza a los ciudadanos para vigilar -en primera instancia- las acciones
gubernamentales y, para sancionar –por vías formales o simbólicas- a
los funcionarios públicos que incumplen sus obligaciones.

13. La participación ciudadana hace referencia a la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas (Cunill,
1997:74).
14. De acuerdo con Schedler (2008:12) la rendición de cuentas supone la obligación de políticos y funcionarios de informar y
justificar en público, y por otro, la capacidad de sancionarlos.
15. Según los autores, el accountability social puede canalizarse por vías institucionales, como no institucionales; su operación
no es parte del sistema intraestatal de pesos y contrapesos, se activa a pedido y puede dirigirse al control de temas, políticas
o funcionarios particulares; las sanciones que ocasiona no son formales, sino simbólicas en la mayoría de los casos; opera en
forma descentralizada y fragmentada ya que puede perseguir metas específicas políticas y no depende del voto como único
instrumento (Peruzzotti y Smulovitz, 2002:33-40).

100


No obstante, el caso que aquí se analiza evidencia que las acciones que
desarrollaron los miembros del Comité de Salud de Loma de Zempoala,
no partieron de una “conciencia” previa de derechos de ciudadanía, sino
que se activaron a partir de mecanismos institucionales que encausaron
la participación de los ciudadanos en la vigilancia y supervisión de los
servicios de salud. Como veremos más adelante, la colaboración de
las autoridades encargadas de promover la participación ciudadana
contribuyó, en primer lugar, a que los miembros del Comité adquirieran
conciencia para ejercer su derecho de intervenir en los programas de
los que eran beneficiarios y, en segundo lugar, a exigir a las autoridades
la solución de los problemas de acceso a los servicios médicos de la
UMAPS de Loma de Zempoala.

En este caso, la experiencia del Comité de Salud se asemeja a un
ejercicio de rendición de cuentas de tipo transversal que propone
Isunza (2004:29), en donde los mecanismos se implementan desde
las instituciones del Estado, pero que incluyen a la sociedad civil
representada por ciudadanos independientes y autónomos.

Específicamente, la “práctica” de contraloría social del Comité de Salud
de Loma de Zempoala puede ser considerada como una “interfaz socio

estatal”, (Isunza 2004: 21-22) un espacio en el que Estado y sociedad
se encuentran y entran en contacto intencionalmente.
Desde esta perspectiva, puede afirmarse que, en el Caso del Comité
de Salud de Loma de Zempoala, las actividades de contraloría social
sí representaron un terreno fértil para vigilar y exigir el cumplimiento
efectivo del derecho a la salud.

101


2.3. Acciones de exigibilidad desde la perspectiva del derecho a
la salud

En primera instancia uno de los problemas que enfrentó el Comité
de Salud fue la falta de disponibilidad de los servicios médicos. De
acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (PIDESC)16 la disponibilidad es un principio fundamental
para garantizar el derecho a la salud, y se refiere precisamente a que
los establecimientos de salud deben contar con un número suficiente
de bienes y servicios públicos, así como de programas para la atención
de la población. 17

Por otro lado, las dificultades en el acceso a los servicios de la UMAPS
se relacionan con la calidad y aceptabilidad de los servicios de salud.
Según el PIDESC, el primero implica que los bienes y servicios
de salud deben ser apropiados desde el punto de vista científico y
médico (González, 2003; PIDESC); y el segundo se refiere a que los
servicios deben ser respetuosos de la ética médica y de la cultura de
las personas y deben brindar un trato digno.

De acuerdo con este marco legal y con el artículo 4º constitucional,
el ejercicio efectivo al derecho a la salud, supone el acceso a bienes
y servicios médicos de calidad, esto implica que el Estado mexicano
dé cumplimiento a sus obligaciones y provea los recursos e insumos
necesarios para el acceso de bienes y servicios de salud.

16. El PIDESC es un tratado multilateral que tiene como objetivos proteger y garantizar –como lo indica su nombre- los derechos
políticos económicos, sociales y culturales. Este pacto fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
1966. En el año 2000 fue publicada la Observación General 14 que define a la salud “como un derecho humano fundamental
e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos”. Además contiene una serie de artículos que definen las
obligaciones de los Estados para dar cumplimiento a este derecho (González, 2003: 152-154).
17. El derecho a la salud definido en el PIDESC establece 5 elementos esenciales del derecho: disponibilidad, accesibilidad
física, accesibilidad económica, la aceptabilidad y la calidad.

102


Este reconocimiento del derecho a la salud en el marco normativo
nacional e internacional, habilita a los ciudadanos a “exigir” su
cumplimiento pues el Estado está obligado a respetarlo, protegerlo y
satisfacerlo.18

Sin embargo, el estudio de caso muestra que la exigibilidad de este
derecho se pudo ejercer a partir del establecimiento de mecanismos
institucionales que incentivaron la participación de los ciudadanos en
asuntos relacionados con los programas y políticas de salud.

3. El Comité de Salud de Loma de Zempoala: alcances y
limitaciones de la contraloría social

Para comprender los alcances y limitaciones de las acciones que llevó
a cabo el Comité de Salud de Loma de Zempoala es necesario dar
cuenta de los marcos normativos en las cuales erigió sus esfuerzos.

En principio, la participación ciudadana dentro de los programas y
servicios de atención a la salud está garantiza en la Ley de Salud del

Estado de Guanajuato. En el Capítulo V, Usuarios de los Servicios
de Salud y Participación de la Comunidad, estipula -en al menos-
siete artículos la participación de la comunidad en los programas de
promoción, prevención y mejora de la salud individual y colectiva; y
en la prestación de los servicios, que tiene por objetivo “fortalecer la
estructura y el funcionamiento de los sistemas de salud y mejorar el
nivel de salud del estado”.19

18. De acuerdo al PIDESC, la obligación de respeto significa que el Estado no interfiera, no obstaculice o impida el acceso al
goce del derecho; el de protección consiste en impedir que terceros interfieran, impidan u obstaculicen el goce del derecho y el de
satisfacción asegurar que el titular del derecho acceda al bien cuando no pueda hacerlo por sí mismo. Además como firmante del
PIDESC el Estado mexicano debe cumplir con obligaciones mínimas que establece la Observación General 14: 1) proveer bienes
y servicios de salud sobre una base no discriminatoria; 2) asegurar el acceso a una alimentación esencial; 3) asegurar el acceso
a una vivienda y condiciones sanitarias básicas; 4) facilitar medicamentos esenciales; 5) velar por la distribución equitativa de las
instalaciones y los servicios de salud; 6) aplicar una estrategia y plan de acción nacional de salud pública (González, 2003).
19. En los artículos 56, 57, 58, 59 y 60. Ley de Salud del Estado de Guanajuato. Última reforma publicada en el periódico oficial
del Estado de Guanajuato, Número 141, Cuarta Parte de Fecha 03 de septiembre de 2010.

103


En particular, en dos artículos (59 y 60) se promueve la vigilancia de
los servicios médicos y se estipula que deberá de realizarse a través
de comités organizados por los Ayuntamientos, Comisariados ejidales
y comunales con sujeción a la legislación agraria, si es el caso, y en
coordinación con las instituciones de salud y autoridades educativas.
Bajo estas condiciones la comunidad podrá vigilar las acciones y
programas de salud que afecten a la población y a su promoverá
acciones para mejorar las condiciones ambientales que favorezcan la
salud.

De esta forma, la Ley de Salud del estado de Guanajuato promueve
la participación ciudadana a partir de comités que vinculan y fomentan
el trabajo conjunto de las autoridades y de los ciudadanos usuarios de
los servicios de salud. En otros términos, este marco legal promueve
lo que Isunza (2004) denomina como interfaz socio-estatal, es decir,
la interacción entre ciudadanos y servidores públicos para que los
primeros hagan valer sus derechos y los segundos cumplan sus
obligaciones.

Con base en estos criterios, se promovió la creación del Comité de
Salud de la UMAPS de Loma de Zempoala del municipio de Yuriria

pero, cabe subrayar que se constituyó y tomó fuerza debido al interés
que tenían los pobladores del municipio (de las comunidades de Loma
de Zempoala, Tepetates, Angostura y Delicias) por mejorar la operación
y funcionamiento de la unidad médica.

Una vez constituido, el Comité estableció contacto con autoridades
locales de salud y en los meses de abril a septiembre de 2007 realizaron
demandas puntuales para pedir solución a los problemas de acceso
en la UMAPS.

Durante este periodo, un factor determinante que permitió al Comité de
Salud encausar sus acciones, fue la contribución de la Secretaría de la
Gestión Pública del estado a través de las capacitaciones en materia

104


de contraloría social. En éstas se abordaron temas como legalidad,
rendición de cuentas, transparencia, acceso a la información, sistema
de quejas y denuncias ciudadanas, y responsabilidades administrativas
de los servidores públicos. Asimismo, la orientación proporcionada por
el Promotor Social Jurídico (adscrito al departamento de Contraloría
Social y Vinculación Ciudadana de dicha secretaría) fortaleció la
confianza entre los miembros del comité y les aportó conocimientos
valiosos, con los cuales pudieron activar la participación de las
autoridades locales.

Así, el Comité dirigió sus primeras acciones a las autoridades de salud
locales. La interlocución que estableció con la Jurisdicción Sanitaria V
y con el Centro de Atención Integral de Servicios Esenciales de Salud
(CAISES) fue crucial para canalizar las demandas con las autoridades
de salud del estado.20

Durante este proceso los miembros del Comité de Salud realizaron
reuniones bimestrales con el equipo de salud de la UMAPS, para
dar seguimiento a sus demandas, reportar el funcionamiento de los
servicios médicos y dar a conocer las necesidades materiales de la
unidad médica. Estas juntas también generaron confianza entre los

pobladores de las comunidades y en consecuencia incentivaron su
continua participación.

Las acciones de exigibilidad realizadas durante el 2007 por el Comité
de Salud, y apoyadas por las autoridades locales (del personal médico Contraloría social en México
de la UMAPS, el CAISES del municipio de Yuriria y de la Jefatura de
la Jurisdicción Sanitaria V) y por la Secretaría de la Gestión Pública,
lograron el establecimiento de soluciones concretas a los problemas
de la UMAPS. Ello se hizo patente en enero de 2008, cuando el
Subsecretario de Impulso a la Administración Pública de la Secretaría
de la Gestión Pública notificó al Comité de Salud y al director del
20. Las demandas del Comité de Salud se plasmaron en una serie de oficios que fueron escalando –paulatinamente- las
instancias de salud, el Jefe de la Jurisdicción sanitaria V hizo llegar la solicitud a la Secretaría de Salud estatal y al secretario
particular del gobernador.

105


CAISES de Yuriria, los cambios que se implementaron para dar
solución a sus demandas. Las modificaciones realizadas abarcaron los
procedimientos de atención de los usuarios, en particular se ampliaron
las consultas, servicios de urgencia y horarios; además se realizaron
amonestaciones por escrito a los enfermeros para que corrigieran
su conducta ante los usuarios y; se incorporaron a un médico y dos
enfermeras más para ampliar los servicios.

De esta manera el vínculo y la colaboración con las autoridades locales
de salud fue un factor determinante para dar solución a los problemas
de acceso a los servicios médicos. De hecho, el trabajo conjunto
entre el Comité, el personal médico de la UMAPS y las autoridades
sanitarias continuó durante el 2008, año en el que se remodelaron las
instalaciones de la UMAPS y las autoridades de salud se involucraron
activamente en tareas de seguimiento y supervisión de los servicios
de la unidad médica.

En este sentido, un avance importante fue que las acciones de
vigilancia de la UMAPS que iniciaron los miembros de Comité,
tuvieron un cauce institucional. El CAISES, instancia dependiente de
la Secretaría de Salud de Guanajuato, comenzó a realizar estrictas

supervisiones en la UMAPS. Estas acciones contribuyeron a mejorar
la calidad de la atención médica. Esto se tradujo en importantes
logros ya que durante el 2008 la UMAPS obtuvo el primer lugar a
nivel jurisdiccional por cumplir por arriba del 80% los indicadores

“Caminando a la Excelencia”21 y, casi 100% en las metas establecidas
para ese año.

Otro punto que es importante considerar es que el Comité de Salud
de Loma de Zempoala realizó sus funciones (2007-2008) con base
en los principios que regula el Programa de Entornos y Comunidades

21. Iniciativa de la Subsecretaría de Prevención y Protección de la Salud, cuyo objetivo es identificar las áreas de oportunidad
para mejorar el desempeño de los diferentes Programas de Acción de su competencia, disminuyendo los rezagos en salud y así
contribuir al logro de mejores condiciones de salud para la población. Consultado el 1 de junio de 2011 en: http://www.spps.gob.
mx/caminando-a-la-excelencia.html

106


Saludables22, sin embargo, éste no se sujetó a las Reglas de Operación
debido a que no ejerció recursos provenientes de la Federación.23
Para dar cumplimiento a los principios planteados en el programa,
el Comité de Salud de la UMAPS realizó reuniones bimestrales para
formar y organizar a grupos de ciudadanos de las comunidades para
que participaran en actividades de saneamiento básico (recolección de
basura y limpieza de calles). Además gestionaron ante las autoridades
de salud la impartición de pláticas y cursos de prevención de la salud
y el cuidado del ambiente.

En estas reuniones, los miembros del Comité también acordaron
medidas (como la organización de fiestas) para la recaudación de fondos
voluntaria para la compra de mobiliario (sillas para la sala de espera) para
la UMAPS. Este punto es significativo pues da cuenta de la autogestión
de los ciudadanos para resolver necesidades básicas de la UMAPS.

En términos generales, los compromisos de los miembros del Comité
se concentraron en acciones de prevención a la salud. Para ello
atendieron reuniones con los pobladores de las comunidades y con
los coordinadores de los programas (Oportunidades, Seguro Popular)
para acordar mecanismos para la implementación de campañas de

prevención. Así, se involucraron en el desarrollo de actividades para
fomentar la salud individual, familiar, colectiva y ambiental, a través de
mecanismos de educación y orientación.

22. Como parte de la política de Promoción de la Salud del gobierno federal, el Programa Entornos y Comunidades Saludables
tiene como objetivo fortalecer los determinantes positivos de la salud, mediante el impulso de la participación de las autoridades
municipales, la comunidad organizada y los sectores sociales en el desarrollo de acciones de promoción de la salud a fin de
generar entornos favorables. Tiene siete objetivos específicos, entre ellos destacan dos que fomentan el trabajo conjunto y la
corresponsabilidad entre los ciudadanos y las autoridades sanitarias: a) Apoyar el desarrollo de proyectos municipales de salud que
generen la modificación de los determinantes en la salud y fomentan la responsabilidad compartida, favoreciendo la participación
de aquellos municipios con un menor índice de desarrollo. b) Impulsar la construcción, fortalecimiento y consolidación de la base
social en Salud, en municipios y comunidades, propiciando la formación de redes a nivel local, municipal y jurisdiccional, para
modificar los determinantes de la salud y generar entornos favorables. Consultado el 1 de junio de 2011 en:
http://www.promocion.salud.gob.mx/dgps/interior1/programas/comunidades_saludables.html

23. Información proporcionada por la directora de la Contraloría Social y Vinculación Ciudadana de la Secretaría de la Gestión
Pública del estado de Guanajuato. De acuerdo con las “Reglas de Operación e Indicadores de Gestión y Evaluación del Programa
Comunidades Saludables” (2009) los proyectos deben de ser presentados por los municipios y deben de contener objetivos
concretos, claros y alcanzables para el desarrollo de actividades que promuevan la salud y generen entornos favorables. Los
proyectos elegidos, podrán contar con apoyo de hasta 50% del costo total del mismo, con un máximo de 500 mil pesos en
una sola exhibición. El municipio beneficiario tiene la obligación de financiar la cantidad complementaria para la ejecución del
proyecto la cual no podrá ser menor a la asignada por el programa.

107


4. Comité de Salud de Loma de Zempoala: experiencia y áreas
de oportunidad

La importancia de la contraloría social como mecanismo de participación
ciudadana radica en ser un efectivo contrapeso de las acciones del
gobierno (Hevia, 2006).

De acuerdo con la literatura que analiza la participación social en
políticas públicas, estos espacios son deseables no sólo porque
aumentan la efectividad de las acciones gubernamentales sino porque
pueden transformarse –con el tiempo- en verdaderas escuelas de
ciudadanía (Putnam, 1993).

Como lo muestra el estudio de caso, la contraloría social como
mecanismo de participación instaurado por instancias gubernamentales,
favoreció la construcción de ciudadanía. En términos prácticos, los
miembros del Comité de Salud de la UMAPS de Loma de Zempoala
adquirieron conciencia de su derecho a participar en los programas
y servicios de salud, en consecuencia implementaron acciones para
la exigibilidad de bienes y servicios médicos. Desde el enfoque de

derechos, el Comité se avocó en demandas puntuales para el ejercicio
efectivo del derecho a la salud.

Por otro lado, es importante señalar que la participación ciudadana en

temas y asuntos relacionados con la salud está garantizada no sólo en
los marcos normativos de la contraloría social, sino también en aquellos
que establecen los principios fundamentales del derecho a la salud. 24

En este sentido, es preciso fortalecer los espacios de participación
ciudadana con base en los principios que establecen ambos marcos
legales, para que se promueva la contraloría social como un campo de
ejercicio para vigilar y exigir el cumplimiento del derecho a la salud.

24. El PIDESC considera primordial el acceso a la educación e información en temas relacionados con la salud y a la participación
de la población en los procesos de toma de decisiones (González, 2003).

108


El estudio de caso muestra la efectividad que tuvo el Comité de
Salud en acciones de contraloría social ligadas a la vigilancia de los
servicios médicos. Y da la pauta para considerar la viabilidad de este
tipo de acciones para supervisar, por un lado, el suministro de insumos
básicos para la salud (medicamentos, equipo médico), y por otro, el
uso de los recursos presupuestarios destinados al funcionamiento
de los servicios médicos. Este punto es de vital importancia debido a
los problemas que actualmente existen en el manejo de los recursos
destinados a la salud (ASF, 2009).

Es por ello que las acciones de contraloría social deben estar
encaminadas a la rendición de cuentas efectiva, para que a su vez
impacten en el buen funcionamiento y efectividad de las acciones
gubernamentales.

Otro aspecto que es importante considerar, es que el ejercicio de la
contraloría social no supone la transferencia de las responsabilidades
que tienen las autoridades de salud para con los ciudadanos.

En particular, es preciso subrayar que las acciones que realizan los

comités de salud, no deben considerar el financiamiento para la compra
de bienes básicos para los servicios públicos. Esta es una obligación
del Estado reconocida en el artículo 4º constitucional, y por lo tanto
le corresponde garantizar las condiciones para que los ciudadanos
accedan de manera efectiva y oportuna a una atención médica de
calidad. Por ello, es conveniente revisar las funciones de los Comités Contraloría social en México
de Salud para que no se encausen en actividades que las autoridades
deben cumplir.

109


5. Conclusiones y reflexiones finales

A la luz de la experiencia analizada, se puede afirmar que la contraloría
social se erige como un mecanismo de participación ciudadana efectivo,
no sólo para vigilar y controlar el funcionamiento de las autoridades o
de programas estatales, sino también para la exigibilidad del derecho
a la salud, derecho humano fundamental para el ejercicio de otros
derechos.

El estudio de caso evidencia cómo la “institucionalización” de la
vigilancia de los servicios médicos permitió a los ciudadanos “exigir”
su derecho a la salud a través de demandas puntuales para mejorar
el acceso a los servicios médicos. Además, muestra cómo esta acción
ciudadana logró que a su vez, las autoridades locales incorporaran la
vigilancia permanente de los servicios médicos para cumplir con sus
obligaciones y responsabilidades.
El caso del Comité de Salud de Loma de Zempoala, da cuenta de la
participación activa y constante de la ciudadanía la cual se activó a
través de la contraloría social y cómo, por medio de este mecanismo,
los miembros del Comité de Salud realizaron acciones específicas
para exigir a las autoridades locales la mejora de los servicios médicos

de la UMAPS.

El estudio de caso también advierte que cuando estos mecanismos

sólo se activan puntualmente, o de manera momentánea, la respuesta
de las autoridades tenderá a asumir esos mismos ritmos. En tal sentido,
la necesidad de “institucionalización” de estos espacios es uno de los
principales aprendizajes obtenidos del análisis.

Paradójicamente, la institucionalización de estas experiencias
como interfaces socio-estatales (Isunza, 2004) plantea una serie de
limitaciones para la participación ciudadana, pues delimita el derecho
de participar en ciertos programas de gobierno, a través de ciertas

110


acciones y momentos específicos. Determina entonces las formas de
intervención y las vías para que los ciudadanos participen en la toma
de decisiones de asuntos públicos y en este caso en particular, de
programas o políticas de las que dependen sus vidas.

Así, el análisis de caso del Comité de Salud de Loma de Zempoala, en
Yuriria, Guanajuato nos deja como lección la importancia de establecer
mecanismos que por un lado, concienticen a la ciudadanía y refuercen
la noción del derecho a la salud, pero que también impulsen prácticas
ciudadanas en la supervisión, vigilancia y evaluación de programas
de salud. En suma, que promuevan la participación de la población
en las distintas etapas de las políticas públicas y en general, en la
toma de decisiones que impactan el ejercicio del un derecho humano
fundamental, como lo es la salud.


111



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contraloria-social

114

SEMBLANZA

José Bautista
Farías
José Bautista Farías (Jalisco, 20-feb-1958) estudió la
licenciatura en Trabajo Social en la UNAM y es maestro en
Política y Gestión Pública por el Instituto Tecnológico y de
Estudios Superiores de Occidente (ITESO). Ha coordinado
diplomados, seminarios y talleres en Participación
Ciudadana y Contraloría Social. Desde 1995 se
desempeña como académico en el Centro de Investigación

y Formación Social (CIFS) del ITESO, actualmente
coordina el Programa Universitario: “Empoderamiento y
Conflictividad Social”, donde está a cargo de actividades
formativas y de investigación. Actualmente forma parte

del Consejo Consultivo para la Gestión Pública de la
Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal;
es miembro fundador del Colectivo Ciudadanos por
Municipios Transparentes (CIMTRA – Jalisco), miembro
de la Red Derecho a Saber y de la Asociación Mexicana
Derecho a la Información (AMEDI) capítulo Jalisco.

115

José Bautista Farías

La Contraloría Social en programas
gubernamentales. Análisis del caso
de la Colonia Velazco, Municipio de
San Cosme Xaloztoc, Tlaxcala
José Bautista Farías1
Introducción

La experiencia de Contraloría Social que se analiza se llevó a cabo
en una colonia rural denominada Velazco, Municipio de San Cosme
Xaloztoc, Tlaxcala. La acción de vigilancia ciudadana refiere a la
construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales
consistente en: red de atarjeas, emisor de descargas, tanque
sedimentador, pantano artificial, cerco de protección, entre otros, cuyo
costo fue de 4 millones 272 mil 308 pesos, a cargo de la Secretaría
de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda (SECODUVI) y de
la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), durante el periodo abril -
octubre2 de 2009.

El Comité de Contraloría Social (CCS) se constituyó en asamblea
general, fue promovida y apoyada por la Secretaría de la Función
Pública (SFP), quién proporcionó la capacitación y los formatos para

el registro de los trabajos. La acción se concentró fundamentalmente
en la vigilancia del desarrollo de la obra con base en los lineamientos y
proyectos técnicos preestablecidos por la SECODUVI. La revisión del
avance físico de los trabajos se efectuó, por parte del CCS, todos los
días, mañana y tarde, conforme el expediente técnico proporcionado
por la dependencia citada.

1. Profesor e investigador del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO).
2. En el contenido del reporte no se especifica fecha de terminación, no obstante en las minutas de Acosta & Asociados se
establece como periodo de ejecución del contrato del 27 de abril al 11 de octubre de 2009.

116

gubernamentales. Análisis del caso de
la Colonia Velazco, Municipio de San
Cosme Xaloztoc, Tlaxcala

Llama la atención que en el reporte no se especifica la fecha en que
inició y terminó la obra, ni se hace alusión a los aspectos financieros
de la misma (vigilar el ejercicio de los recursos públicos está dentro de
las funciones a realizar por parte del CCS). Tampoco se especifica si
la creación del CCS coincide con el tiempo de duración de la obra. Se
advierte que la participación de la SFP es central en el funcionamiento
del CCS ya que quienes la conforman no tenían conocimiento ni
experiencia en acciones de contraloría social. No obstante lo anterior,
tuvo el acierto de identificar, reportar y hacer que se corrigieran dos
deficiencias encontradas durante los trabajos.

1. Planteamiento del Análisis

La experiencia de contraloría social (CS) a la que se hace referencia se
enmarca dentro de las acciones impulsadas por la SFP en programas
financiados con recursos públicos federales, su constitución y
funcionamiento forma parte de las reglas de operación de dichos
programas. La intervención de los ciudadanos en las actividades de
vigilancia y control de la obra en el municipio de Xaloztoc, ocurre en
tanto que son beneficiarios de la acción gubernamental, radican en la

localidad y fueron convocados a participar.

El análisis aquí expuesto se basa en un breve resumen (ejecutivo)
del Comité de Contraloría Social (CCS) , con el que se participó en
el Premio Nacional de Contraloría Social 2010, así como en las actas
de registro de dicho comité, las células de vigilancia de la obra y las
minutas de Acosta & Asociados, que se anexan en el reporte3. En el
resumen ejecutivo se hace referencia a la intervención de la SFP en
la conformación y capacitación del CCS, pero no se detalla el tipo
de relación que se estableció entre ambas instancias (tampoco hace
referencia a los temas vistos en la capacitación, el acompañamiento
y seguimiento al trabajo realizado, las dificultades y vicisitudes que
enfrentó el CCS, etc.).
3. En el reporte también se anexan fotografías de la obra (sin títulos, referencias, ni fechas).

117


El análisis que se hará, tendrá como referencia los conceptos: interfaz
socioestatal y, dentro de éste la rendición de cuentas (RC), desde la
perspectiva teórica desarrollada por Isunza (2004, 2006, 2010).

La Dirección General de Operación Regional y Contraloría Social
(DGORCS) de la SFP, define a la CS como “el conjunto de acciones
de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas, de
manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y
compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión
gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en
términos de transparencia, eficacia y honradez” (SECODAM, 2001).

2. Marco Teórico

La contraloría social (CS) está considerada como un mecanismo
de redición de cuentas de tipo vertical4 (Hevia, 2006; 15-16). La
participación ciudadana en general y la CS en particular es básicamente
una relación entre ciudadanos y el Estado en múltiples formas y con
diversas intensidades e intencionalidades (Isunza, 2006). Para analizar

estas relaciones, como espacio de intercambio y su conflictividad,
Isunza utiliza el término de “Interfaz socioestatal”, esto es, “un espacio
social constituido por los intercambios de sujetos intencionales” (García
Selgas, 1994)5. Los sujetos de las interfaces socieoestatales pueden

ser individuales (a, a’, b,…) o colectivos (A, A’, B…).

Etimológicamente “rendir cuentas” significa la acción de controlar
–evaluar, juzgar o verificar algo- de manera colectiva (Isunza, 2004).
4. La primera tipología del concepto rendición de cuentas (RC), se atribuye a O’Donell (1998: 173-174), quién identifica la
RC horizontal y vertical. “La primera implica la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están
fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales
o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio
o presuntamente, ser calificados como ilícitos...La RC vertical, por otro lado, consiste en “elecciones, demandas sociales que
se pueden articular sin padecer coerción estatal y medios que por lo menos cubren con regularidad las más visibles de estas
demandas y los actores presuntamente ilícitos de las autoridades públicas”. Citado por Hevia, 2006: 16.
5. Citado por Gurza e Isunza (2010) en “La innovación democrática en América Latina tramas y nudos de la representación, la
participación y el control social”, CIESAS, Universidad Veracruzana, México, p. 48.

118


Según Schedler (2005), la RC implica tres dimensiones: a) el acceso
a información pública, que refiere a lo que se ha hecho o se hará;
b) la exigencia de razones sobre las decisiones de carácter público,
que justifica lo que se hizo o se hará, y c) el sistema de sanciones,
que premia o castiga los aciertos y/o desaciertos de las decisiones y
acciones tomadas.

Las interfaces socioestatales vinculadas a la rendición de cuentas
pueden desarrollarse, atendiendo a su dimensión temporal, antes,
durante o después de la materialización de un programa o proyecto.
En el caso que nos ocupa, la acción de CS se llevó a cabo durante
la puesta en marcha del programa, esto es, rendición de cuentas
procesal.6

De acuerdo a una tipología ideal, desarrollada por Isunza (2006:
271-273), las interfaces socioestatales pueden ser de dos tipos:
cognitivos y políticos. Dentro de los primeros, los actores intercambian
información y toman acuerdos no vinculantes, esto es, son relaciones
centradas en el “hacer-saber”; los segundos, refieren principalmente a
los mecanismos vinculantes, centradas en relaciones “hacer-hacer”.

Las interfaces socioestatales de tipo cognitivo son tres:

1. Interfaz de contribución, referida a la participación social informativa
en donde la sociedad civil informa al Estado (S E). Ejemplo:
buzones de quejas, formas de consulta sectorial, mecanismos de
atención ciudadana, etc.
2. Interfaz de transparencia, alude a la información que la sociedad
civil solicita al Estado y en la que ésta le informa (SC E).
Ejemplo: páginas de Internet gubernamentales, informes regulares
de gestión gubernamental y campañas mediáticas del Estado.
6. Si la rendición de cuentas se hace posterior al programa ejecutado, se habla de RC retrospectiva; si se efectúa antes, RC
prospectiva. Ver Gurza e Isunza, op. Cit., p. 54.

119


3. Interfaz comunicativa, refiere a la colaboración informativa entre
sociedad civil y el Estado (SC E). Ejemplo: mecanismos de
transparencia de la información pública gubernamental y los
consejos consultivos con carácter no vinculante.

Las interfaces socioestatales de tipo político son:

4. Interfaz mandataria, relacionada con las formas de participación
de la democracia directa y el control social, en donde la sociedad
civil controla, domina o dirige al Estado (SC E). Ejemplo: los
mecanismos de la democracia directa como el referéndum,
plebiscito e iniciativa popular; contralorías sociales en “sentido
fuerte”; elecciones de representantes populares en los ámbitos
federal, estatal y municipal.
5. Interfaz de transparencia, refiere a las políticas públicas subrogadas,
así como a transferencias de políticas, en las que el Estado controla,
domina o dirige a la sociedad civil (SC E). Ejemplo: proyectos
de desarrollo social gestionados por organizaciones de la sociedad
civil (OSC); proyectos culturales, las obras con participación social
(mano de obra), y las investigaciones realizadas por académicos y

OSC con recursos públicos y bajo contrato.
6. Interfaz cogestiva, son aquellos casos en que la sociedad civil y
el Estado mantienen una relación de co-gestión y apoyo mutuo

(SC E). Ejemplo: Consejos electorales del Instituto Federal
Electoral; las fiscalías especiales, etc.

Los tipos ideales de interfaces socioestatales pueden presentarse
de manera pura o híbrida. En el caso de la experiencia del CCS de
San Cosme Xaloztoc la podemos ubicar dentro del tipo (cognitivo) de
interfaz de transparencia y de contribución, esto es, se presenta de
manera híbrida, ya que los integrantes de dicho comité requirieron de
información (y capacitación) permanente por parte de instituciones

120


gubernamentales para realizar su labor de vigilancia de la obra (interfaz
de transparencia), y al mismo tiempo, reportaron (comunicaron)
las inconsistencias en el trabajo realizado, interpusieron quejas
ante la instancia correspondiente (interfaz de contribución), fueron
escuchados y atendidos en sus solicitudes por parte de la empresa
responsable de la obra.

Si bien las inconsistencias reportadas pudieran parecer minucias
(grava sucia y aplanado de los pantanos fuera de norma) a los ojos
de la empresa responsable de ejecutar la obra, para los ciudadanos
el hacer valer su derecho a ser escuchados y atendidos, tiene un
significado importante dentro de un régimen político como el mexicano,
toda vez que nuestra democracia presenta deficiencias notables en
los procesos de deliberación, diálogo y construcción de consensos.
Más aún, cuando la contraloría social, como acción participativa
–dentro y fuera de los espacios gubernamentales- no ha logrado aún
carta de ciudadanía, esto es, es poco conocido por los ciudadanos
–en términos generales- y poco practicado a fondo, en los programas
institucionales.

Por lo anterior, resulta importante revisar brevemente cuáles fueron

los factores de éxito, así como las limitaciones, de este tipo de
experiencias.

3. Factores de éxito Contraloría social en México

¿Qué pasaría si los integrantes del CCS tuvieran que recurrir a la ley de
transparencia para tener acceso a la información correspondiente para
realizar su tarea de vigilancia de la obra?, ¿Cuál sería el comportamiento
de la empresa constructora frente al CCS si en lugar del apoyo de la
SFP tuviera la asesoría de un organismo civil, o simplemente de su
base comunitaria?, ¿recibirían los ciudadanos el mismo trato?

121


De acuerdo con otras experiencias que están documentadas,7 por lo
menos habrían tenido que esperar veinte días hábiles8 para obtener
respuesta a una solicitud de información de las dependencias
federales, y más tiempo, en caso de utilizar el recurso de revisión.
Con ello lo que quiero decir, es que el factor tiempo es crucial en
labores de fiscalización, máxime cuando se trata de una obra pública
en proceso.

Los factores de éxito que se logran observar en esta experiencia son
fundamentalmente tres:

a. La participación comprometida del CCS. El CCS no sólo aceptó
la invitación a realizar actividades de contraloría social, sino que
también cumplió puntualmente con el encargo de verificar el avance
físico de los trabajos conforme a los lineamientos técnicos. Esto
implicó leer y/o conocer los aspectos técnicos de la obra, elaborar
preguntas a los responsables de la misma, aclarar dudas, etc.
b. La asesoría y acompañamiento de la SFP en una doble vertiente:
i) proveer de información sobre el tipo de trabajo a realizar: de
observación y vigilancia permanente con base en el expediente

técnico aprobado y lo que esto implica; ii) facilitar los formatos
y metodología para el registro de la observación y queja, en su
caso, y iii) facilitar los contactos y mecanismos para la atención de
las anomalías detectadas.

c. La empresa constructora que aceptó someterse a la vigilancia de
los ciudadanos de la localidad y de atender sus quejas y reclamos
fundamentados.

7. Ver proyecto IFAI-Comunidades efectuado de 2005 a 2007, en comunidades marginadas de 16 entidades del país, en el que
se involucraron 40 organismos civiles.
8. Considerando que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se establece un plazo de
20 días hábiles para responder a una solicitud de información (artículo 44); en caso de interponer un recurso de revisión deberá
interponerse dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de notificación, posteriormente, el presidente del IFAI deberá
turnar el caso a un Comisionado, dentro de los 30 días hábiles siguientes a la interposición del recurso, integrar el expediente
y presentar el proyecto de resolución al pleno del IFAI, el cual resolverá en definitiva dentro de los 20 días hábiles siguientes
en que se presentó el proyecto de resolución. Si se suman todos los plazos, se lleva en promedio poco más de dos meses en
obtener una respuesta.

122


En el reporte analizado, no se especifica el tipo de participación que
tuvo la comunidad dentro del programa, así como en las actividades de
observación y vigilancia. En las actas (cédulas de vigilancia de obra)
que se anexan, se notifica que la comunidad fue informada por medio
de Asambleas, pero no se ofrecen detalles de los puntos tratados, ni de
la manera en que ésta se involucra en alguna tarea específica. En todo
caso, lo relevante es que el CCS socializó el trabajo realizado con la
comunidad por medio de asambleas y este es un asunto relevante en
términos de transparencia y rendición de cuentas, ya que en ocasiones
quienes encabezan este tipo de acciones (de vigilancia y control) no
suelen comunicar a “sus bases” la información y menos involucrarlas
en las acciones de vigilancia y control.

4. Revisión crítica del caso.

Las acciones de contraloría social promovidas, desde instancias
oficiales y autónomas, son expresiones de participación ciudadana que
tienen su antecedente en los programas de solidaridad a principios de
los años 909 con resultados diversos.10

La acción de contraloría social del comité de Xaloztoc se centró en
el avance físico de la obra, con base en el expediente entregado por
la dependencia responsable de la misma. No se hace mención de

una revisión o verificación de los aspectos financieros, no obstante
que está dentro de sus funciones (“vigilar el ejercicio de los recursos
públicos”)11. Dejar fuera de la vigilancia los aspectos financieros de
la obra (al menos en el reporte) representa una ausencia importante
dentro de las actividades y encargos del CCS.
9. Desde los años 80 en los programas de vivienda del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) se
registran acciones ciudadanas orientadas a la vigilancia de programas oficiales, a través de la creación de Comités de Vigilancia,
por parte de los beneficiarios, cuya función central consistía en verificar los aspectos técnicos y financieros aprobados por la
institución. No obstante la generalización de este tipo de acciones, dentro de las instituciones públicas, se registran a partir de la
década de los 90 con los programas de Solidaridad. Ver Vázquez, Luis (1994) y Hevia, Felipe (2006).
10. Para conocer algunas experiencias de este tipo ver: Vázquez Cano, Luis (1994) y Hevia, Felipe (2006).
11. Ver “funciones y compromisos que realizará el Comité de Contraloría Social, en el acta de registro del CCS en el programa
para la construcción y rehabilitación de sistemas de agua potable y saneamiento en zonas rurales.

123


Ejercer acciones de contraloría social, en este o cualquier otro
programa de gobierno, es una actividad compleja que exige de ciertos
conocimientos básicos y de destrezas que difícilmente se adquieren
en una sola reunión de capacitación. Tan sólo por citar algunas de las
funciones y compromisos asignados al Comité de Contraloría Social
que se señalan en su acta constitutiva:12

i. Solicitar información a las autoridades federales, estatales y
municipales, responsables del programa.
ii. Vigilar el ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de los
programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de
operación.
iii. Emitir informes sobre el desempeño de los programas y la ejecución
de los recursos públicos.
iv. Atender e investigar las quejas y denuncias.
v. Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias.

Cumplir con las funciones señaladas exige al menos tener

conocimientos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental y de los procedimientos para
hacer solicitudes de información e interponer recursos de revisión, en
su caso; tener nociones de contabilidad financiera básica; conocer los
aspectos técnicos y normativos de la obra y de los programas como el

desarrollado en Xaloztoc; saber redactar informes y elaborar quejas;
gestionar denuncias ante las autoridades competentes, etc.

¿Se cubren estos mínimos en las reuniones de capacitación impartidas por
la SFP para el funcionamiento de los Comités de Contraloría Social?, ¿la
asesoría y capacitación por parte de la SFP se inicia antes de comenzar la
obra y se mantiene durante el desarrollo de la misma?, ¿se evalúa el impacto
de la capacitación en el desempeño de los Comités de Contraloría Social?
12. Ver: Acta de registro del Comité de Contraloría Social del programa para la construcción y rehabilitación de sistemas de agua
potable y saneamiento en zonas rurales, del 30 de abril de 2009.

124


La respuesta a estas preguntas por parte de la SFP, y del propio CCS,
ayudaría a tener un panorama más amplio no sólo del alcance de la
capacitación en el funcionamiento de estos comités, sino también a
orientar de mejor manera el trabajo de los mismos.

Como se puede apreciar en esta experiencia de contraloría social,
la combinación de factores internos (experiencia organizativa de la
comunidad, grado de cohesión y participación de la comunidad, nivel
de escolaridad, etc.), junto con factores externos (capacitación y
acompañamiento de la SFP, entrega de información técnica y financiera
por la empresa, entre otros) son fundamentales en el éxito o fracaso
de este tipo de participación. Ambos son relevantes.

5. Conclusiones

Un primer aspecto a resaltar de esta experiencia de contraloría social
en el Municipio de Xaloztoc, es que su éxito no depende sólo de
factores internos (que sin duda son relevantes), atribuibles al nivel de
organización y participación que logran los integrantes de la comunidad

y del propio CCS, sino también de la asesoría y capacitación que reciben,
en este caso, de una dependencia externa a ellos como lo es la SFP. La
intervención de esta dependencia es central para alcanzar los objetivos
en la labor de vigilancia, denuncia y atención de las quejas.

Lo anterior no resta mérito al trabajo realizado por el CCS de Xaloztoc,
ya que de poco sirve una buena capacitación si no se logra la
participación comprometida de los integrantes del Comité responsables
de las tareas de vigilancia. En este sentido, otro aspecto que resalta
de esta experiencia en la acción responsable del CCS para conocer el
expediente de la obra, vigilar su cabal cumplimiento y exigir la atención
a sus quejas.

125


Otro elemento a destacar (que en el reporte no se habla mucho de
esto) es el papel que juega la propia empresa constructora, ya que
no sólo tiene que proveer de información al CCS de los aspectos
básicos de la obra (socialización de la información), sino también de
explicar aspectos técnicos al nivel de las personas que participan en
dicho comité (socialización del conocimiento) y atender las quejas
y reclamos fundamentados en el expediente técnico entregado
(socialización del poder). Estos tres aspectos: socialización de la
información, socialización del conocimiento y socialización del poder,
son centrales para hacer efectiva la rendición de cuentas en las
dimensiones planteadas por los teóricos. La participación ciudadana
sin información (transparencia) puede perder de objetividad y rumbo.

Al final de cuentas, el trabajo que realizan los Comités de Contraloría
Social, como el que aquí se narra, benefician no sólo al organismos
federal en su tarea de supervisión y fiscalización de los trabajos, sino
también a los propios beneficiarios del programa, ya que se aseguran
–por ellos mismos- del cumplimiento de las especificaciones técnicas
y financieras de la obra, así como de la calidad de la misma.

La experiencia de la comunidad Velazco del Municipio de Xaloztoc,

Tlaxcala aquí presentada, nos muestra al menos dos cosas en términos
de aprendizaje: a) que la contraloría social es una actividad que puede
llevarse a cabo en todos los programas del gobierno (federal, estatal y
municipal) y b) el alcance de este tipo de experiencias está relacionada

tanto con la voluntad política de las instituciones financieras, como de
las empresas que ejercen los recursos públicos.

126



Hevia, Felipe (2006), “La Contraloría Social Mexicana: participación
ciudadana para la rendición de cuentas”, CIESAS, Universidad
Veracruzana, México.
Isunza, Ernesto (2004), “El reto de la confluencia. Los interfaces socio-
estatales en el contexto de la transición política mexicana (dos casos
para la reflexión)”, Cuadernos de la Sociedad Civil núm. 8, Xalapa.
Proyecto: Sociedad civil, espacio público y democracia en México,
Universidad Veracruzana.
Isunza, Ernesto (2006), “Para analizar los procesos de democratización:
interfaces socioestatales, proyectos políticos y rendición de cuentas”, en
Democratización, Rendición de Cuentas y Sociedad Civil: participación
ciudadana y control social, CIESAS, Universidad Veracruzana, Miguel
Ángel Porrúa, México.
Isunza, Ernesto y Gurza, Adrián (2010), “La innovación democrática en
América Latina. Tramas y nudos de la representación, la participación y
el control”, CIESAS, Universidad Veracruzana, México. (pp. 119-69).

O’ Donnell, Guillermo, “Accountability horizontal”, en La política, 4, pp.
161-188.
Olvera, Alberto (2009), “La Rendición de Cuentas en México: Diseño
Institucional y Participación Ciudadana”, SFP, Cuadernos sobre
Rendición de Cuentas No. 2, México.
Peruzzotti, Enrique (2006), “La política de accountability social en
América Latina” en Democratización, Rendición de Cuentas y Sociedad
Civil: participación ciudadana y control social, CIESAS, Universidad
Veracruzana, Miguel Ángel Porrúa, México.
Schedler, Andreas (2005), “¿Qué es la rendición de cuentas?”, IFAI,
Cuadernos de Transparencia No. 3, México.

127


Vázquez, Luis (1994), “El Control Gubernamental y la Contraloría
Social Mexicana. Una visión de la modernización de México”, Fondo
de Cultura Económica, México.
Viera, Liszt (1998), “Ciudadanía y Control Social” en Lo público no
estatal en la reforma del Estado, Bresser, Luiz Carlos y Cunill, Nuria,
editores, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD), Paidós, Argentina.

128

SEMBLANZA

Irma Eréndira
Sandoval
Irma Eréndira Sandoval, es investigadora de tiempo completo
en el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad
Nacional Autónoma de México. Pertenece al Sistema Nacional
de Investigadores. Directora del Laboratorio de Documentación y
Análisis de la Corrupción y la Transparencia de la UNAM. Doctora
en Ciencia Política por la Universidad de California. Licenciada en
Economía por la UNAM. Licenciada en Sociología por la Universidad

Autónoma Metropolitana. Maestra en Estudios Latinoamericanos
por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.
Maestra en Ciencia Política por la Universidad de California.
Experta en temas de Fiscalización, Corrupción, Transparencia,

Leyes de Acceso a la Información y Rendición de Cuentas. Ha sido
directora de la Revista Quórum y Coordinadora de Investigaciones
del Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de
Diputados. Consultora para el Banco Mundial, el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Open Society
Institute, el Budget Accountability Project, Global Integrity, y la H.
Cámara de Diputados de México. Sus textos han sido publicados
por el Fondo de Cultura Económica, la Revista Mexicana de
Sociología, la Revista Perfiles Latinoamericanos, el Instituto de
Investigaciones Sociales, el Instituto de Investigaciones Jurídicas,
la Revista Quórum, el Instituto de Acceso a la Información Pública
del Distrito Federal, the Administrative Law Review y el Instituto
Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) entre otros.

129

Irma Eréndira Sandoval

Proyecto de Contraloría Social de
la Universidad Campesina del Sur
y la Asociación Civil Raíz Zubia del
Estado de Guerrero
Dra. Irma Eréndira Sandoval 1

Introducción

La experiencia analizada en este capítulo estuvo impulsada por la
Asociación Civil Raíz Zubia del estado de Guerrero y la Universidad
Campesina del Sur (UNICAM-SUR) que se funda en septiembre de
2004 con el objetivo de lograr un impacto integral en el mejoramiento de
la calidad de vida de la población de estados surianos de la República
entre los que destacan Morelos, Guerrero, Oaxaca, más Puebla y el
Distrito Federal entre otros. Una característica que comunica a todas
estas entidades, es la importante presencia de población indígena.
En 2007, estudiantes y egresados de la UNICAM-SUR, fundan la

Asociación Civil Raíz de Zubia, hoy presidida por Nayeli Rodríguez
Flores y que ha concentrado sus esfuerzos en el monitoreo de las
políticas y las instituciones de salud en el estado de Guerrero.

En específico el proyecto en revisión aquí comenzó a desarrollarse a
partir del mes de agosto de 2009 con el objetivo principal de conformar
Comités de Contraloría Social en los municipios guerrerenses de Coyuca
de Benítez y Atoyac de Álvarez. De estos municipios las comunidades
más participativas en el proyecto han sido “Ejido Viejo” de Coyuca de
Benítez y “Mexcaltepec” en Atoyac de Álvarez. Las actividades que
hasta el momento se han llevado a cabo son: la capacitación de los
ciudadanos en el ejercicio de acceso a la información, el apoyo para
1. Doctora en Ciencia Política. En 2009 fue galardonada con el Premio Manuel Espinosa Yglesias, con el trabajo “Dinámicas
políticas de la liberalización financiera: Crisis, rentismo e ‘intervencionismo neoliberal’”.

130

Proyecto de Contraloría Social de la
Universidad Campesina del Sur y la
Asociación Civil Raíz Zubia
del Estado de Guerrero

ingresar diversas solicitudes de información a la Secretaría de Salud,
la creación de comités de contraloría cívica que les han permitido a las
comunidades monitorear distintos programas federales y estatales y
finalmente la puesta en marcha de una comisión de seguimiento a los
acuerdos de coordinación interinstitucional.

Planteamiento del análisis

El presente proyecto es de gran relevancia para el análisis ya que pone
en cuestión importantes premisas de la literatura sobre la participación
ciudadana y en general cuestiona algunas de las teorizaciones
hegemónicas sobre la democracia y la rendición de cuentas. Lo
primero a destacar sobre la peculiaridad del caso analizado es que
desnuda por completo el mito de las “clases medias” como el actor
central de la participación ciudadana y del mismo modo demuestra la
inoperancia analítica del famoso “capital social”.

De acuerdo con la literatura “mainstream” las clases medias son
una precondición clave para que exista una sociedad civil vigorosa y

participativa. Putnam (1992)2 señala que el gobierno se ve fortalecido
cuando las clases medias participan, ya que ellas operan como
sembradoras y fertilizadoras de valores democráticos, normas de
reciprocidad y redes de compromiso cívico y confianza. Todos ellos

constituirían ingredientes insustituibles en los procesos de participación
ciudadana. El concepto de “capital social” utilizado por este autor,
captura precisamente el planteamiento aquí referido:

“El capital social se refiere a las características de organización social,
tales como la confianza, las normas y redes que pueden mejorar
la eficiencia de la sociedad mediante la facilitación de las acciones
coordinadas”

2. Robert Putnam, Para hacer que la democracia funcione. Ed. Galac, 1994.

131


Putnam llega al extremo de señalar que en las comunidades más
tradicionales, más rurales, sin clases medias o con una baja presencia
de tendencias asociacionistas alrededor de la cultura, el deporte o la
mera recreación, no puede existir una verdadera “comunidad cívica”.
El sur de México, en una visión tan determinista como ésta, no tendría
futuro para el florecimiento del “capital social”. Sin embargo, el presente
estudio de caso demuestra de manera destacada la equivocación de
tales premisas. El proyecto en cuestión ha sido altamente exitoso
como un proceso de construcción ciudadana y de participación cívica
precisamente por la presencia de grandes sectores populares y de
población indígena. Al mismo tiempo ello se ha fortalecido debido
a la existencia de claras tradiciones de lucha y exigencia, y en ese
sentido de desconfianza más que de “confianza” hacia el Estado y
los gobernantes. Los ciudadanos guerrerenses se han movilizado
alrededor de demandas muy concretas surgidas de procesos de
concientización y politización de largo aliento más que a través de
“redes asociacionistas” inocuas.

Marco Teórico

En este breve análisis retomaremos conceptos y planteamientos de
autores que nos permiten valorar con más justeza la experiencia aquí
reseñada. En primer lugar nos es muy útil el planteamiento de Alberto
Olvera quien frente a un concepto tan polisémico como “sociedad

civil” señala que ella puede ser caracterizada como “una construcción
ciudadana, resultado de largos ciclos de luchas sociales y de la lenta
institucionalización de un Estado de Derecho”3. Ackerman (2006) por
su lado, también refiere al menos tres conceptualizaciones del término
“sociedad civil”. Primero como “el espacio intermedio entre lo íntimo
y lo estatal”, que aludiría principalmente al sector privado, segundo
como “un movimiento ciudadano en defensa de los derechos humanos
y civiles”, y tercero “como un ámbito de participación social organizada

3. Alberto Olvera, La sociedad civil de la teoría a la realidad. Ed. Colegio de México, 1999.

132


pacíficamente para lograr un fin específico”4. Las dos últimas acepciones
en particular, abren el espacio para una comprensión más adecuada
de lo que caracterizaría a la sociedad civil guerrerense sobre todo en
las regiones aquí analizadas.

Por otro lado Avritzer y una vez más Olvera y Ackerman han notado la
dificultad que surge de querer replicar el ABC de la teoría hegemónica
de la democracia, sin comprender a cabalidad los procesos de apertura
y participación ciudadana de la gran diversidad de experiencias
latinoamericanas. Avritzer por ejemplo, señala que la movilización de
las masas representa “una forma de acción colectiva con clarísimos
efectos democratizadores”, más que ser “necesariamente [implicar]
una movilización anti-sistémica o anti-institucional”.

Y ese es precisamente el valor agregado del proyecto aquí
analizado. Muchas veces en la literatura sobre participación
ciudadana se sostiene que si bien la capacidad organizativa de la
sociedad contribuye positivamente al desarrollo de iniciativas de
participación, al mismo tiempo es necesario ubicar los límites de
esta participación ciudadana sobre todo la de tipo colectiva, con
el objetivo de no “sobrecargar” demasiado el régimen democrático

con demandas “excesivas” que pongan en riesgo el sistema
democrático.5 Esta concepción además de evaluar la participación
ciudadana más en términos cuantitativos que cualitativos, no toma
en cuenta el contexto socio político en el cual la participación se
desenvuelve. Sin embargo, para hacer un verdadero análisis de los
niveles de participación ciudadana habría que rebasar el considerar Contraloría social en México
sólo el número de clubes deportivos, culturales o de “observación
de aves” con que la comunidad cuente, a la manera en que Putnam
lo sugiere, para en lugar de ello tomar en cuenta las tradiciones
asociativas y organizativas, así como la historia y el legado de luchas
que pudieran haber favorecido estas y otras asociaciones. En el
caso de la Costa Grande de Guerrero existe una larga tradición de
4. John Ackerman, Sociedad civil y rendición de cuentas, Instituto Electoral del Distrito Federal, 2006
5. Michel J. Crozier; Samuel Huntington; Joji Watanuki. The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to
the Trilateral Commission. University Press, New York, 1975.

133


movilización, democratización y asociación que difiere claramente
de lo que Putnam, Crozier, Huntington y Watanuki podrían señalar
como “capital social”.

Ya desde los cincuentas el estado de Guerrero constituye un percusor
directo de los procesos de participación ciudadana a través de la
movilización política y la acción colectiva de masas.6 Desde aquellos
tiempos en que Genaro Vázquez Rojas fundara la Asociación Cívica
Guerrerense al influjo de las luchas magisteriales y ferrocarrileras de
esos años, el estado bajo análisis es testigo y actor de importantes
gestas pacíficas y de resistencia civil que a la larga demostraron haber
tenido efectos democratizadores de gran relevancia. En los sesentas
estas tendencias libertarias y de movilización social llevarían incluso
al derrocamiento de un gobernador de infausta memoria en el estado
de Guerrero: Raúl Caballero Aburto quien había sido el responsable
directo de la masacre del 30 de diciembre de 1960 en Chilpancingo7.

Paradójicamente los nombres de Genaro Vázquez y Lucio Cabañas,
profesores provenientes precisamente de la región analizada en este
proyecto, han sido asociados únicamente a las experiencias clandestinas
de la guerrilla y la lucha armada, pero se olvida que ellos, tanto como

los actuales guerrerenses movilizados alrededor de otras y las mismas
exigencias, intentaron hacer el cambio en Guerrero a través de medios
pacíficos e incluso no pocas veces mediante procesos electorales. Por
ejemplo, en las elecciones municipales de diciembre de 1959, surgieron

por todo el estado de Guerrero: Iguala, Chilpancingo, Costa Grande,
frentes cívicos que postularon candidatos independientes, emergidos de la
ciudadanía. En este proceso de efervescencia política y activismo social, la
Asociación Cívica Guerrerense con Genaro Vázquez Rojas y más tarde con
Lucio Cabañas, fue un motor primordial que trajo consigo la excarcelación de
presos políticos y sociales, la destitución de varios presidentes municipales
antidemocráticos, la elección de autoridades municipales populares y la
constitución de comités ciudadanos por todo el Estado.
6. Leonard Avritzer, Democracy and the public space in Latin America. University Press, Princeton, 2002
7. Pablo Sandoval Cruz, El movimiento social de 1960, Congreso del Estado de Guerrero - Universidad Autónoma de Guerrero,
1999.

134


Así, las enseñanzas de la lucha cívica de Genaro Vázquez, parecen
verse reflejadas en las acciones de participación y exigencia impulsadas
por la Asociación Civil Raíz Zubia, que se han concentrado en diversas
acciones de control colectivo por parte de los “beneficiarios” directos de
los programas gubernamentales a partir de la constitución de comités
de contraloría social para monitorear, vigilar y denunciar los abusos
de los gobiernos federal y estatal en materia de salud y servicios
comunitarios.

El proyecto contó con una buena planeación reflejada en la elaboración
de un plan de trabajo con metas, objetivos y áreas de impacto bien
definidas. La forma en que el proyecto se ejecutó también fue muy
positiva, auspició y generó altos niveles de participación, experiencias
intensas de deliberación y una buena coordinación con diversas
entidades de la sociedad civil, y destacadamente con otros organismos
especializados en temas de salud y transparencia. A pesar de ello, los
resultados producto de estas importantes experiencias y proyectos de
vigilancia y monitoreo no fueron igual de halagüeños.

En los centros de salud de las distintas comunidades guerrerenses
monitoreadas, las garantías constitucionales, de acceso a la salud

como un derecho universal para todas y todos los mexicanos, de
acceso a la información y por lo tanto a la transparencia, del respeto
a las autonomías y usos y costumbres indígenas, y en general a la
participación proactiva por parte de la ciudadanía toda, continúan

siendo letra muerta, a pesar de que el Estado mexicano es signatario
de convenciones, instrumentos y pactos internacionales que lo obligan
a velar por ellas. Por ejemplo: “De los más de 80 centros de Salud
[monitoreados] sólo el 24 por ciento están acreditados y en Coyuca
de Benítez esa cifra disminuye a 7 por ciento.”8 Los integrantes de la
asociación civil Raíz Zubia, respaldados por los ciudadanos de estos
municipios han denunciado con toda claridad que la razón de todo
se encuentra en el terrible trípode de: la corrupción, el cacicazgo y la
8. “Corrupción y ausentismo, en 80 centros de salud de Coyuca, Atoyac y Chilapa, arroja un estudio” El Sur de Acapulco, 22 de
agosto 2011.

135


impunidad. Los ciudadanos han denunciado diversas irregularidades
en los servicios de salud: médicos aviadores, o que no cumplen con el
horario de trabajo completo, medicamentos insuficientes o caducados,
ausentismo, falta de higiene, cobros ilegales, abusos de autoridad,
discriminación a mujeres e indígenas en particular, insuficiencia de
equipo médico y falta de personal técnico y médico capacitado.

De esta forma uno de los principales valores agregados del estudio de
caso en comento aquí fue el demostrar que la participación ciudadana
no ha logrado acabar con la corrupción e impunidad imperantes, y por
lo tanto no podríamos señalar que verdaderamente estemos frente
a procesos de consolidación de la transparencia o mucho menos de
la rendición de cuentas. Ackerman argumenta que la participación
ciudadana tendría que ser un eje de acción “del combate de la corrupción,
el mejoramiento de la rendición de cuentas y la consolidación de la
transparencia en la actuación gubernamental” y por otro lado define la
rendición de cuentas como: “un proceso pro-activo por medio del cual
los servidores públicos informan y justifican sus planes de acción, su
desempeño y sus logros con objeto de ser sancionados o premiados
correspondientemente”. Sin embargo en países como el nuestro, donde
las prácticas autoritarias continúan signando el desempeño político de

los actores e instituciones de gobierno, la movilización de la sociedad
civil y aquí añadiríamos la movilización politizada y concientizada de la
sociedad civil es el medio más efectivo para contrarrestar la extensión
de las prácticas antidemocráticas.

En otras palabras y en los términos propuestos por O’Donnell,
9
más allá de los procesos de rendición de cuentas vertical, esto es
a través de las elecciones, la prensa libre y las organizaciones de
la sociedad civil organizada, y más allá de la rendición de cuentas
horizontal (fiscalización, controles institucionales y la acción de “pesos
y contrapesos”) lo que el caso de Guerrero pone de manifiesto es
la imperiosa necesidad de recuperar y reivindicar las estrategias y
9. Guillermo O’Donnell, Counterpoints: Selected Essays on Authoritarianism and Democratization Ed. University of Notre Dame
Press, 1999.

136


dinámicas propias de la rendición de cuentas societal que incluyen
nuevas formas de acción contra la corrupción que rebasan incluso
las potencialidades de lo que Ackerman ha denominado la rendición
de cuentas diagonal y que implica la participación ciudadana por
ejemplo en la formulación y hechura de las políticas públicas, o en la
elaboración de los presupuestos participativos, o en las actividades de
supervisión del gasto, etc.

La rendición de cuentas societal o Social Accountability es definida
por Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz10 como: “un mecanismo
de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basadas
en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos
ciudadanos, así como también por vía de acciones mediáticas, [que]…
puede canalizarse tanto por vías institucionales como no institucionales.”
(P 32). Como se desprende de esta conceptualización, la rendición de
cuentas societal involucra en primer lugar la acción popular directa por
parte de los ciudadanos afectados o a favor de grupos vulnerables o en
situación de desventaja, que como en el caso de Atoyac de Álvarez y de
Coyuca de Benítez, se han visto tradicional y desproporcionadamente
afectados por la corrupción. Ello, como ha sido demostrado por
los integrantes de la Asociación Civil Raíz Zubia, ha privado a los

ciudadanos guerrerenses de los recursos básicos necesarios para su
propia subsistencia como es el caso del acceso a los servicios de salud,
de educación, alimentación, vivienda, entre otros.

Factores de éxito

Uno de los más importantes factores de éxito del presente proyecto fue
el haberse concentrado en lo que la literatura de la rendición de cuentas
ha denominado como “profundidad” y “amplitud” de la participación.
En primer lugar la profundidad de la participación se mide en términos
de la influencia que las partes interesadas puedan ejercer sobre las
10. Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, Social Accountability in Latin America, University Press, Pittsburgh, 2006.

137


decisiones y la distribución de los recursos públicos. Los procesos
de participación superficiales sólo tienen como objetivo recabar o
intercambiar información para medir opiniones, identificar intereses
y posiblemente aprovechar la experiencia y conocimientos locales.
Éstos no exigen necesariamente que los gobernantes respondan a los
reclamos de la ciudadanía o que respeten la opinión de las mayorías.
Los procesos de participación más profundos en cambio, permiten
a los participantes influir de forma más directa en las estrategias de
acción y en el análisis de los resultados obtenidos, democratizando el
proceso de toma de decisiones que se impulse.

La profundidad de la participación en el proyecto de Guerrero quedó
reflejada en los siguientes cuatro criterios:
A. Los participantes de los Comités de Contraloría Social establecidos
por los integrantes de la Asociación Civil Raíz Zubia con el apoyo
y la asesoría de la UNICAM-SUR, tuvieron conocimiento desde
un principio de las razones por las que se estaba pidiendo su
participación, lo que originó un claro entendimiento de la influencia
directa que su participación tendría. Este proceso de participación
concientizada fue desde luego favorecido por la gran tradición de
lucha y politización de las comunidades guerrerenses de Atoyac

de Álvarez y Coyuca de Benítez, características que ya habíamos
advertido desde un principio como claros factores de éxito
B. Los Comités de Contraloría Social y los órganos de toma de decisión

(asambleas vecinales) que se construyeron para este proceso,
involucraron y tomaron en cuenta las opiniones expresadas por
todos los participantes y ello marcó positivamente los resultados
del proceso
C. as asambleas vecinales y en general los diversos procesos
L
de tomas de decisiones de los Comités de Contraloría Social
notificaron inmediatamente a los participantes y ciudadanos de los
acuerdos tomados. Lo anterior se reflejó tanto en la elaboración de
actas de las asambleas llevadas a cabo como en la justificación de

138


las decisiones tomadas que también quedó sentada por escrito.
Estas actas fueron puestas a la disposición del público y las
autoridades.
D. odo enfoque de participación profunda también debe analizar
T
con toda claridad el elemento del poder y el tema del acceso y el
control de la información. Un factor determinante en este sentido
fue la elaboración de los “acuerdos generales” establecidos por los
ciudadanos de Guerrero para impulsar, transparentar, promover
y vigilar que el cumplimiento de diversas acciones de gobierno.
Sin embargo, en el caso analizado, el flujo de información transitó
en su mayor parte en un solo sentido, desde los ciudadanos a
los funcionarios, la información desde los funcionarios a los
ciudadanos fue escasa y de baja calidad debido a la tradicional
opacidad con la que se gestionan los recursos y la información en
esa región guerrerense.

En lo tocante a la amplitud de la participación el proyecto abordó tres
aspectos fundamentales:

A. En primer lugar proveyó a los ciudadanos del tiempo suficiente

para actuar. A los vecinos de los municipios analizados y en
especial a los grupos más afectados (en especial a las mujeres
y a los pueblos indígenas) se les notificó con bastante tiempo del
proyecto en cuestión para que estos organizaran su respuesta
inicial a la participación planteada.
B. En segundo lugar se proporcionó información relevante a los
grupos directamente afectados por las carencias existentes en las
instituciones de salud, y de esta forma los vecinos fueron capaces
de identificar la información que sería necesario solicitar para
participar en la toma de decisiones y en las medidas de exigencia
y denuncia.

139


C. inalmente al contar con los primeros resultados concretos
F
de esta experiencia de control social sobre la provisión de
los servicios públicos y de salud, así como sobre la toma de
decisiones gubernamental y el poder administrativo en la entidad,
la Asociación Civil Raíz Zubia y los Comités de Contraloría Social,
hicieron uso de estrategias de gran alcance para difundir estos
resultados. En particular organizaron diversas conferencias de
prensa donde exigieron: “dar un trato humano y sin discriminación
para los derechohabientes a la salud; en este caso para los grupos
de indígenas debe haber intérpretes que les den la atención de
la cuales son merecedores, esto quiere decir, que ellos decidan
cómo quieren ser atendidos y que también diseñen el modelo de
atención médica que quieren recibir complementando de este
modo su derecho a la salud”. También exigieron que la salud
verdaderamente fuera “un derecho universal para todas y todos
los mexicanos” tal como está plasmado en el artículo cuarto de la
Constitución y que ese mismo derecho “se haga valer sin excusa
ni contratiempo alguno. Que el estado genere espacios en el
Congreso, para que personas de la sociedad civil y organizaciones
populares en conjunto con autoridades competentes construyan
propuestas e iniciativas que conlleven a mejorarlos”.11 Todo ello
como es evidente dio una mucha mayor amplitud a la participación

y a la difusión de los resultados concretos de la misma.

Revisión crítica del caso

Las experiencias de contraloría social se pueden clasificar en
función de su capacidad efectiva para ejercer el control, en fuertes
y débiles. De acuerdo a Ruiz Dueñas serían fuertes aquellas
acciones que implementen mecanismos eficaces que permitan
detectar inconsistencias, malas prácticas o corrupción en la ejecución
de programas de gobierno y que además puedan derivar en
11. “Corrupción y ausentismo, en 80 centros de salud de Coyuca, Atoyac y Chilapa, arroja un estudio” El Sur de Acapulco, 22
de agosto 2011.

140


investigaciones que en su debido caso culminen con una sanción. Son
débiles en cambio, las que no producen consecuencias significativas ni
cuentan con atribuciones concretas de control sino que sólo se limitan
a tener sistemas de información y difusión hacia los beneficiarios de
un determinado programa. Este autor señala algunas características
todo comité de contraloría social encaminado a tener impactos fuertes
debe presentar: 1) ser una manifestación de cogestión democrática
del control, 2) corresponder al género del control preventivo y
complementarse con expresiones del control correctivo, 3) incidir
en efectos preventivos o medidas ex ante, 4) trabajar sobre la base
de comités ciudadanos preexistentes, 5) exigir la designación de un
vocal elegido por la propia comunidad, y 6) permitir que ese vocal se
convierta en una autoridad formal y adquiera corresponsabilidad.

En el caso de los comités de Contraloría Social asesorados por la
Universidad Campesina del Sur y establecidos por la Asociación Civil
Raíz Zubia, solamente los primeros dos puntos se pudieron concretar
completamente, se trató inicialmente de una experiencia de cogestión
democrática del control, correspondió al género de control preventivo y
se encaminó a buscar medidas correctivas, pero desafortunadamente
debido al importante peso del cacicazgo, la opacidad, la corrupción, la

impunidad y la exclusión estructural de la región, fue muy difícil que se
estableciera una verdadera sinergia de colaboración entre el gobierno
y las ciudadanos en las responsabilidades para mejorar los servicios
de salud monitoreados, o para transformar el proceso de toma de
decisiones sobre estas materias.
Precisamente por ello una de las debilidades más importantes del
caso bajo análisis fue no haber diseñado de forma más robusta un
proceso participativo anticorrupción o que abordara el tema del
análisis de la corrupción de forma más directa. En otras palabras, más
allá de haber identificado a todos los grupos que tenían un interés
directo para participar en la experiencia de contraloría social, ya fuera
porque eran parte de los grupos vulnerables más afectados o porque

141


se encontraban tradicionalmente privados de acceso a la salud, o
porque contaban con tradiciones de lucha o de organización previa;
el proyecto también debió contemplar un análisis o mapeo de las
contrapartes sociales interesadas en cooptar, controlar, sabotear y
finalmente destruir estos proceso de contraloría social, por estar tales
experiencias de participación encaminadas a cuestionar los intereses
rentistas, corporativistas, de control político y de franca corrupción sobre
los cuales estos grupos de poder levantan su poderío e influencia.

Habría sido necesario también establecer estrategias que detectaran
y mitigaran el ejercicio informal y discriminatorio del poder, en especial
en contra de las poblaciones indígenas. Ello habría contribuido
a desnudar una tendencia que desafortunadamente cada vez se
consolida más en el proceso de pauperización del país, esto es el
proceso de la ‘etnización’ de la pobreza y en particular de la exclusión
en materia de salud. Esto es importante porque si las experiencias
de contraloría social no abordan las inequidades causadas por la
discriminación, la corrupción y la antidemocracia o el caciquismo, es
probable que ellas terminen reproduciendo en vez de mitigando la
subordinación y alienación de los grupos oprimidos. En otras palabras,
las experiencias de contraloría social deben evitar a toda costa que sus

propias acciones e intervenciones no reproduzcan o legitimen formas
del poder corrupto y del poder discriminatorio.

Conclusión

Lo que finalmente determine el futuro de las experiencias de contraloría
cívica en México y por lo tanto el impacto que ellas puedan tener para
combatir la corrupción y permitir la rendición de cuentas, emergerá de
la acción organizada y concientizada de los ciudadanos. Si México
aspira a consolidar sus avances normativos y a convertir su legislación
de avanzada en una verdadera herramienta para el combate de la

142


corrupción es ineludible rebasar tanto la visión burocrática y minimalista
de la transparencia y la participación ciudadana, para conceptualizar
estas tareas como proyectos eminentemente “políticos”, en el mejor
sentido de la palabra, y a favor de la expansión de la democracia.

El proyecto impulsado por la Asociación Civil Raíz Zubia del estado
de Guerrero y la Universidad Campesina del Sur (UNICAM-SUR)
es un buen referente de la nueva concepción de contraloría y de
transparencia que es necesario construir en esta hora de corrupción
estructural. El proyecto y sus estrategias de profundidad y amplitud de
la participación ciudadana que promueven, así como el gran repertorio
de acciones mediáticas y políticas de denuncia y exigencia que
han desarrollado, han sido posibles gracias al gran legado de lucha
y movilización del Estado de Guerrero y demuestran claramente la
inoperancia analítica y explicativa del “capital social”.

La UNICAM-SUR ha tenido la claridad de entender que no basta
con que un gran número de expertos y asesores viajen por el país
entero, promoviendo reportes y recomendaciones sobre cómo
mejorar la práctica del acceso a la información en los diferentes
estados de la República. Los foros, congresos y reuniones de alto

nivel organizados para analizar las respuestas del gobierno y ofrecer
sugerencias de mejora y modernización de la gestión y tratamiento de
la información pública y gubernamental también son importantes pero
completamente insuficientes para vencer la enorme resistencia a la

transparencia y a la rendición de cuentas en el país entero. Ello ocurre
así porque el problema no es simplemente técnico, ni “cultural”, sino
político y estructural por encima de todo. Los proyectos impulsados
por la Asociación Civil Raíz Zubia son de suma importancia porque
demuestran tener plena consciencia del laberinto de intereses
económicos, políticos y sociales que tocan sus justas exigencias y
avanzan abriendo brechas en la renovación de nuevos marcos de
democracia, transparencia y bienestar común.

143


Se terminó de imprimir en diciembre de 2011
en los talleres de Litográfica Rima, S.A. de C.V.
Av. Iztapalapa No. 70-bis Col. Miravalle

4000 ejemplares

Secretaría de la Función Pública
Insurgentes Sur No. 1735,
Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020,
Delegación Álvaro Obregón, México, D. F.

Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental
Gobierno del Estado de Oaxaca
Ciudad Administrativa, Edificio 2, PB.
Carretera Oaxaca-Istmo Km 11.5, C.P. 68270
Tlalixtac de Cabrera, Oaxaca

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