Новая схема поддержки возобновляемой энергетики на основе платы за мощность: Анализ Постановления No 449. 2013 год
0 likes•778 views
Документ анализирует новую схему поддержки возобновляемой энергетики в России, основанную на плате за мощность, внедренную согласно постановлению правительства № 449 от 28 мая 2013 года. Он рассматривает, как интеграция переменного производственного характера возобновляемых источников энергии может быть осуществлена в существующую систему регулирования рынка мощности. Также документ обсуждает юридические и технические аспекты, касающиеся обеспечения готовности генерирующих объектов к производству энергии и права инвесторов в этой области.
Новая схема поддержки возобновляемой энергетики на основе платы за мощность: Анализ Постановления No 449. 2013 год
- 1. Консультативные программы IFC в Европе и Центральной Азии В партнерстве с Программа IFC по развитию возобновляемых источников энергии в России Новая схема поддержки возобновляемой энергетики на основе платы за мощность: Анализ Постановления № 449
- 2. Новая схема поддержки возобновляемой энергетики на основе платы за мощность: Анализ Постановления № 449
- 3. Английская версия отчета «Новая схема поддержки возобновляемой энергетики на основе платы за мощность: анализ Постановления № 449» подготовлена Анатолем Бутом для Программы IFC по развитию возобнов- ляемых источников энергии в России. В отчете использованы аналитиче- ские материалы Алексея Минеева, Елены Мерле-Бераль, Алексея Жиха- рева, Патрика Виллемса и Эфстратиоса Тавулареаса, являющихся со- трудниками указанной выше программы IFC. Содержащиеся в настоящей публикации выводы и суждения принадле- жат автору и не обязательно отражают мнение IFC или ее Совета директо- ров, Всемирного банка или его исполнительных директоров, Глобального экологического фонда либо представляемых ими стран. IFC и Всемирный банк не гарантируют точности данных, приведенных в настоящей публи- кации, и не несут ответственности за любые последствия их использова- ния. Материал публикации защищен законодательством об авторском праве. Копирование и/или передача части или всей работы может составлять нарушение применимого законодательства. IFC поощряет распростране- ние данной публикации и настоящим дает разрешение ее пользователям копировать ее отдельные части для личного некоммерческого использо- вания. Копирование или использование данной работы в любых иных це- лях требует получения ясно выраженного письменного разрешения IFC. © 2013 Международная финансовая корпорация 2121 Pennsylvania Ave. NW, Washington, DC 20433 Соединенные Штаты Америки Входит в Группу Всемирного банка
- 4. Содержание Введение................................................................................3 История схемы: от надбавки к плате за мощность...........5 Схема поддержки ВИЭ(э) на основе платы за мощность: новый и неопробованный подход...........................................6 Концепция договора о предоставлении мощности генерирующих объектов ВИЭ..................................................7 Отбор инвестиционных проектов ВИЭ....................................9 Цельисроки.........................................................................................9 Сфера действия.................................................................................11 Заявки.............................................................................................12 Процесс и критерии отбора................................................................12 Обязательства инвесторов по ДПМ ВИЭ..............................18 Квалификация генерирующих объектов ВИЭ.....................................18 Поставка мощности генерирующими объектами ВИЭ с переменным характером выработки: оценка готовности к производству................19 Права инвесторов: получение платы за мощность по регулируемым тарифам.........................................................22 Срок действия....................................................................................22 Порядок расчета цены на мощность...................................................22 Спрос: кто платит за ВИЭ(э)?..................................................26 Покупатели электроэнергии на оптовом рынке....................................26 Приоритетный характер поставки мощности ВИЭ...............................26 Заключение.........................................................................27 Приложение 1...........................................................................30
- 5. 3 Введение Правительство Российской Федерации приняло 28 мая 2013 года Поста- новление № 449 «О механизме стимулирования использования возоб- новляемых источников энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности». Этот долгожданный законодательный акт представляет со- бой значительный шаг вперед в направлении создания базы регулирова- ния, призванной содействовать производству чистой энергии в России. Вопрос о поддержке в отношении производства электроэнергии с ис- пользованием возобновляемых источников энергии (далее - ВИЭ(э)) ак- тивно обсуждался в Российской Федерации с 1999 года. Юридические и технические проблемы, а также (что еще важнее) политические риски, связанные с увеличением цен в энергетическом секторе, помешали ра- нее предпринимавшимся попыткам создать равные условия для альтер- нативных способов производства электроэнергии. В соответствии с Постановлением № 449 поддержка ВИЭ(э) становится интегрированным элементом рынка мощности. Данный подход суще- ственно отличается от подходов, воплощенных в существующих механиз- мах поддержки в других странах, где развитие производства ВИЭ(э) сти- мулируется на основе объема выработки электроэнергии (МВтч), а не на основе установленной мощности (МВт или МВт в месяц) генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии (далее – генерирующих объектов ВИЭ). Краеуголь- ным камнем новой схемы поддержки мощности является договор о пре- доставлении мощности, который позволяет инвесторам в проекты по развитию возобновляемой энергетики получать выгоду за счет регулиру- емых цен на мощность в течение 15 лет. Стимулирование производства ВИЭ(э) с помощью рынка мощности по- зволяет российским органам власти преодолеть некоторые юридические и технические проблемы, с которыми сталкивались в рамках прежних инициатив по поддержке, а также (что весьма важно) контролировать за- траты на выработку ВИЭ(э). Данный подход вполне соответствует особой регулятивной архитектуре российского оптового рынка электроэнергии, который включает сегмент электроэнергии и сегмент мощности. Однако
- 6. 4 подход, при котором содействие производству ВИЭ(э) оказывается через рынки мощности, является уникальным и неопробованным в свете миро- вой практики предоставления поддержки проектам по развитию ВИЭ (да- лее – проекты ВИЭ). Поддержка, оказываемая ВИЭ(э) через рынки мощ- ности, может порождать проблемы для существующей базы регулирова- ния потому, что российский рынок мощности поощряет электростанции за их готовность к производству электроэнергии. Обычно генерирующие объекты ВИЭ не имеют возможности гарантировать готовность к произ- водству, поскольку объем выработки электроэнергии такими объектами носит переменный характер. В данном отчете описывается новая российская схема поддержки на ос- нове платы за мощность и исследуется, каким образом российским орга- нам власти удалось интегрировать переменный характер выработки элек- троэнергии с использованием ВИЭ в систему регулирования предостав- ления мощности. Центральным для целей данного анализа является во- прос о том, удалось ли российским органам власти с помощью Поста- новления № 449 создать базу регулирования, которая обеспечит стимулы для инвестиций в проекты ВИЭ в России. Помимо процедуры и критериев отбора проектов ВИЭ основное внима- ние в отчете уделено правам и обязательствам инвесторов в такие проек- ты, предусмотренным договорами о предоставлении мощности (далее - ДПМ). В отчете также рассмотрены механизмы разработанные Прави- тельством Российской Федерации в целях минимизации краткосрочного воздействия ВИЭ(э) на цены на электроэнергию для конечных потребите- лей при одновременном стимулировании отечественной отрасли по про- изводству оборудования для выработки ВИЭ(э). Данной отчет рассматри- вает новую схему поддержки в основном с точки зрения регулирования. Особое внимание в нем уделено юридическим рискам, влияющим на ком- мерческую мотивацию инвесторов в проекты ВИЭ в рамках схемы, осно- вывающейся на плате за мощность.
- 7. 5 История схемы: от надбавки к плате за мощность В ноябре 2007 года в Федеральный закон «Об электроэнергетике»1 - ос- новной нормативный акт, регулирующий российский рынок электроэнер- гии, – были внесены изменения в целях создания правовой базы для ока- зания поддержки ВИЭ(э) с помощью схемы, при которой к оптовой цене электроэнергии прибавлялась надбавка. Эта схема так и не была вопло- щена в жизнь из-за предположительных юридических и технических про- блем и возможного влияния такой схемы поддержки на цены для потре- бителей2 . В 2011 году в Федеральный закон «Об электроэнергетике» сно- ва были внесены изменения, предусматривавшие дополнительный меха- низм поддержки: содействие ВИЭ(э) предполагалось оказывать через рынок мощности. Данная схема стремится обеспечить финансовую жиз- неспособность инвестиций в проекты ВИЭ путем заключения договоров купли-продажи (поставки) мощности с инвесторами в такие проекты. По- становление № 449 представляет собой следующий шаг в развитии пра- вовой основы для схемы поддержки в форме платы за мощность. Как бу- дет отмечено ниже, для окончательного воплощения в жизнь данной схе- мы потребуются дальнейшие регулятивные меры со стороны Некоммер- ческого партнерства «Совет рынка» (регулирующего российский оптовый рынок) и Министерства промышленности и торговли Российской Феде- рации. Механизм заключения договоров о предоставлении мощности аналоги- чен договорной схеме, разработанной для целей финансирования инве- стиций в имеющие стратегическое значение электростанции в контексте приватизации бывшего монополиста - РАО «ЕЭС России». В целях обе- спечения финансирования инвестиционной программы РАО «ЕЭС Рос- сии» инвесторы, покупавшие генерирующие активы в процессе привати- зации РАО «ЕЭС России», подписывали долгосрочные ДПМ, предусма- тривавшие плату за мощность (ее наличие) по регулируемым ценам. 1 Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». 2 См. Политика в области развития возобновляемой энергетики: как разбудить Российского великана (IFC, 2011) http://www1.ifc.org/wps/wcm/connect/region__ext_content/regions/europe+middle+east+and+n orth+africa/ifc+in+europe+and+central+asia/publications/renewable+energy+policy+in+russia+- +waking+the+green+giant (дата доступа - 14 июня 2013 г.). О рисках возможного увеличения цен в связи с развитием генерируюших объектов, использующих ВИЭ, см. также: IEA, World Energy Outlook (2011), с. 326.
- 8. 6 Схема поддержки ВИЭ(э) на основе платы за мощность: новый и неопробованный подход Российский подход к оказанию поддержки ВИЭ(э) на основе платы за мощность существенно отличается от схем, принятых в большинстве стран для целей содействия развитию ВИЭ. Поддержка производства ВИЭ(э) (например, с помощью специальных (feed-in) тарифов, надбавок, сертификатов) обычно увязывается с объемом выработки (производства) электроэнергии на генерирующих объектах ВИЭ (такой объем выражает- ся в МВтч). Российская же схема поддержки мощности связана с предо- ставлением мощности (т. е. с готовностью электростанции к производ- ству электроэнергии, выражаемой в МВт или МВт в месяц). Помимо того что данный подход является новым и в этой связи в основ- ном незнакомым для инвесторов, он порождает проблемы регулятивного плана, связанные с переменным характером объема выработки электро- энергии на установках, работающих с использованием энергии ветра, солнца и воды (малых гидроэлектростанциях). Каким образом операторы различных генерирующих объектов ВИЭ могут продемонстрировать го- товность их установок к производству электроэнергии? Этот вопрос име- ет решающее значение, поскольку плата за мощность в России зависит от того, в какой мере электростанции удовлетворяют всем требованиям, ка- сающимся готовности к производству электроэнергии. В случае если электростанции не удовлетворяют требованиям в отношении готовности (наличия мощности), плата за мощность будет уменьшена путем приме- нения определенных коэффициентов. Проблемы, связанные с наличием различных генерирующих объектов ВИЭ для целей производства элек- троэнергии, и решения, предложенные российскими органами власти, исследуются ниже наряду с такими вопросами, как установление цены на мощность и отбор проектов ВИЭ, которым дается право на заключение ДПМ.
- 9. 7 Концепция договора о предоставлении мощности генерирующих объектов ВИЭ Федеральный закон «Об электроэнергетике»3 возлагает на Правитель- ство Российской Федерации задачу по разработке основных условий, ре- гулирующих ДПМ, которые должны заключаться инвесторами в проекты ВИЭ. В соответствии с указанным законом основные условия договоров должны регулироваться Правительством РФ. Такие условия включают це- ну на мощность генерирующих объектов ВИЭ и срок предоставления мощности. ДПМ генерирующих объектов ВИЭ (далее – ДПМ ВИЭ) пред- ставляют собой, таким образом, долгосрочные договоры, которые уста- навливают право инвесторов в проекты ВИЭ на получение выгод от регу- лируемых цен, определяемых на основе установленной мощности соот- ветствующих генерирующих объектов. В контексте российского рынка мощности эти договоры обязывают инвесторов в проекты ВИЭ соблюдать правила поставки мощности (например, касающиеся оценки готовности к производству электроэнергии), предусмотренные Правилами оптового рынка (которые представляют собой базу регулирования российского оп- тового рынка). Принимая во внимание, что для генерирующих объектов ВИЭ с переменным характером выработки сложно гарантировать готов- ность к производству электроэнергии на почасовой основе, Постановле- ние № 449 устанавливает для таких объектов особые правила предостав- ления мощности. ДПМ ВИЭ заключаются между инвесторами в проекты ВИЭ и потребите- лями оптового рынка через Центр финансовых расчетов (далее - ЦФР), который выступает в качестве посредника. Администратор торговой си- стемы (оператор торговой платформы оптового рынка), Некоммерческое партнерство «Совет рынка» (регулятор оптового рынка) и Системный опе- ратор также принимают участие в этом процессе. 3 См. пункт 2 статьи 32.
- 10. 8 Важно отметить, что в соответствии с Федеральным законом «Об элек- троэнергетике» Правительство РФ должно разработать договорные усло- вия, регулирующие предоставление мощности генерирующих объектов ВИЭ с учетом необходимости достижения общероссийского стратегиче- ского целевого показателя развития возобновляемой электроэнергетики в России (на нее в соответствии с распоряжением Правительства РФ4 в 2020 году должно приходиться 4,5 % всего объема производства и потре- бления). Это подразумевает, что цена мощности генерирующих объектов ВИЭ, срок предоставления мощности таких объектов и его регулирование (т. е. требование о готовности к производству электроэнергии) должны способствовать достижению целевого показателя в 4,5 %. В принятых позднее официальных документах упоминается, что целевой показатель, который должен быть достигнут к 2020 году, составляет 2,5 %5 , но никаких соответствующих поправок в распоряжение № 1-р внесено не было. Приняв Постановление № 449, Правительство РФ внесло изменения в Правила оптового рынка с тем, чтобы интегрировать ДПМ ВИЭ в архитек- туру оптового рынка электроэнергии и мощности. Указанное постановле- ние устанавливает правила отбора проектов ВИЭ, правила поставки мощ- ности для различных генерирующих объектов ВИЭ, и методику определе- ния цен на мощность. 4 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 года № 1-р «Об утверждении основных направлений государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 го- да» 5 Распоряжение № 512-р от 3 апреля 2013 г. «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики».
- 11. 9 Отбор инвестиционных проектов ВИЭ Цель и сроки Постановление № 449 возлагает на Администратора торговой системы (далее - АТС) задачу по организации конкурсного отбора инвестиционных проектов ВИЭ, который будет ежегодно проводиться по каждому виду ВИЭ, включенному в схему поддержки (т. е. по ветровым, солнечным и ма- лым гидроэлектростанциям). Инвесторы в проекты ВИЭ, чьи проекты бу- дут отобраны, получат право заключить договоры о предоставлении мощ- ности генерирующих объектов, использующих ВИЭ. Цель данной кон- курсной процедуры – каждый год отбирать проекты в пределах опреде- ленного максимального объема (в МВт) установленной мощности гене- рирующих объектов ВИЭ. Путем ограничения количества проектов ВИЭ, охватываемых данной схемой, Постановление № 449 пытается миними- зировать издержки, возникающие в результате применения схемы под- держки, и таким образом максимально снизить влияние на цены на элек- троэнергию для конечных потребителей. Кроме того, как будет показано ниже, Правительство РФ также стремится ограничить влияние, которое схема поддержки на основе платы за мощность оказывает на цены, путем введения лимитов капитальных затрат на проекты ВИЭ. Правительство РФ определяет целевые показатели объемов установлен- ной мощности генерирующих объектов ветровой, солнечной и гидрогене- рации, которые будут вводиться в эксплуатацию каждый год до 2020 года. В отличие от схем проведения тендеров в других странах (например, тен- деры на строительство оффшорных объектов ветровой энергетики в Ве- ликобритании и во Франции), выбор места строительства проектов ВИЭ остается за инвесторами. Вместе с тем, Постановление № 449 предусма- тривает одно географическое ограничение: поддержка будет предостав- ляться проектам ВИЭ, расположенным в ценовых зонах российского оп- тового рынка (т. е. к тем частям территории России, где торговля электро- энергией осуществляется по свободным рыночным ценам). Схема платы
- 12. 10 за мощность не будет применяться к проектам ВИЭ в изолированных ре- гионах и неценовых зонах оптового рынка. Основывая целевой показатель на установленной мощности (в МВт), По- становление № 449 принимает подход, отличающийся от существующего целевого показателя в 4,5 %, который рассчитывается на основе объема производства и потребления электроэнергии (в МВтч) в России. Следует отметить, что Федеральный закон «Об электроэнергетике» возлагает на Правительство РФ задачу по определению целевых показателей исполь- зования возобновляемой энергии на основе объема потребления и про- изводства электрической энергии (в МВтч), а не на основе установленной мощности (МВт). Новый подход к расчету целевого показателя (на основе установленной мощности, а не на основе объема производства электроэ- нергии) делает очевидным риск неэффективного использования установ- ленной мощности («steel in the ground»), связанный с содействием разви- тию ВИЭ посредством платы за мощность. В значительной мере пробле- ма, связанная с этим риском, решается в Постановлении № 449 путем привязки платы за мощность к достижению требуемого минимального уровня выработки электроэнергии (т. е. с помощью коэффициентов ис- пользования установленной мощности - КИУМ)6 . Распоряжение Правительства Российской Федерации № 861-р от 28 мая 20137 устанавливает следующие лимиты в отношении установленной мощности генерирующих объектов ВИЭ на 2014 – 2020 гг.8 : Вид объекта ВИЭ/ МВт 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Итого Ветровые ЭС 100 250 250 500 750 750 1000 3600 Солнечные ЭС 120 140 200 250 270 270 270 1520 Малые ГЭС 18 26 124 124 141 159 159 751 Итого 238 416 574 874 1161 1179 1429 5871 В соответствии с Постановлением № 449 первый конкурсный отбор будет проведен до 30 сентября 2013 г.9 Предоставление мощности (т. е. ввод в эксплуатацию отобранных проектов ВИЭ) может начаться на следующий 6 По вопросу об этом риске см. также: Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики в России: Правовые проблемы и возможности (IFC, 2012), с. 8, доступно по адресу: <http://www1.ifc.org/wps/wcm/ c o n n e c t / r e g i o n _ _ e x t _ c o n t e n t / r e g i o n s / e u r o p e + m i d d l e + e a s t + a n d + n o r t h + a f r i c a / ifc+in+europe+and+central+asia/publications/financing+renewable+energy+investments+in+russia+-+legal+c hallenges+and+opportunities> (дата доступа - 14 июня 2013 г.). См. также: Anatole Boute,«Promoting Renewable Energy through Capacity Markets: An Analysis of the Russian Support Scheme» (2012) 46 Energy Policy, с. 68 7 «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 08.01.2009 № 1-р» 8 Необходимо отметить, что Распоряжение № 861-р вносит некоторую неопределенность в отношении сферы действия таких лимитов. На основании формулировки Распоряжения № 861-р нельзя сделать яв- ный вывод о том, что такие лимиты применяются только в отношении генерирующих объектов ВИЭ, кото- рые действуют на оптовом рынке. Может возникнуть вопрос в отношении того, распространяются ли так- же эти лимиты на генерирующие объекты ВИЭ, которые действуют на розничном рынке. Важно, что По- становление № 449 прямо поручает Правительству определить целевые показатели установленной мощ- ности генерирующих объектов ВИЭ на оптовом рынке. 9 АТС опубликовал информацию о конкурсном отборе инвестиционных проектов по поставке мощности в 2014, 2015, 2016 и 2017 гг. См.: http://www.atsenergo.ru/vie/otborinfo/.
- 13. 11 год после проведения конкурсного отбора или в течение не более трех лет после него. В этой связи инвесторы могут представлять заявки на проекты, ввод которых в эксплуатацию должен быть осуществлен не позд- нее, чем через три года после проведения отбора. Сфера действия Согласно Постановлению № 449 поддержка в рамках схемы, основываю- щейся на плате за мощность, может предоставляться лишь генерирую- щим объектам, использующим солнечную и ветровую энергию и малым гидроэлектростанциям. Таким образом, круг объектов ВИЭ значительно уже, чем предусмотренный предусмотренное в статье 3 Федерального закона «Об электроэнергетике»10 . Более того, поскольку схема поддерж- ки мощности привязана к оптовому рынку, она ограничивается генериру- ющими объектами ВИЭ, установленная мощность которых составляет не менее 5 МВт – минимальный уровень для участия в оптовом рынке11 . Кро- ме того, как было сказано выше, данная схема не применяется к нецено- вым зонам оптового рынка и изолированным регионам. Чтобы получить право на получение поддержки, генерирующие объекты ВИЭ должны быть квалифицированы Некоммерческим партнерством «Совет рынка» в соответствии с Постановлением Правительства Россий- ской Федерации № 426 от 3 июня 2008 года «О квалификации генерирую- щего объекта, функционирующего на основе использования возобновля- емых источников энергии». Квалификация проводится после строитель- ства, присоединения к сети и ввода в эксплуатацию генерирующего объ- екта ВИЭ и, соответственно, не имеет непосредственного значения на этапе отбора проектов. Тем не менее, тот факт, что генерирующие объек- ты ВИЭ должны быть квалифицированы, чтобы получать поддержку в рам- ках схемы платы за мощность, может косвенным образом повлиять на круг участников конкурсного отбора. Действительно, Постановление № 426 ограничивает квалификацию теми генерирующими объектами, кото- рые включены в схему размещения генерирующих объектов электроэ- нергетики на основе использования возобновляемых источников энер- гии12 . Хотя это и не является обязательным требованием Постановления № 449, потенциальные инвесторы в проекты ВИЭ должны стремиться к включению их проектов в принятую Министерством энергетики схему 10 См. определение «возобновляемых источников энергии». 11 Следует отметить, что за определенными исключениями, генерирующие объекты мощностью не менее 25 МВт должны участвовать в оптовом рынке. Генерирующие объекты, установленная мощность которых составляет от 5 до 25 МВт, могут по своему выбору принимать участие в розничном или оптовом рынке. 12 Приказ Минэнерго России от 29.07.2011 № 316 «Об утверждении схемы размещения генерирующих объектов электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на террито- рии Российской Федерации».
- 14. 12 размещения генерирующих объектов ВИЭ, до того как они примут уча- стие в процедуре конкурсного отбора проектов ВИЭ13 . Заявки Заявки, которые инвесторы в проекты ВИЭ представляют для участия в конкурсном отборе проектов, должны содержать следующую информа- цию: • данные об участниках проектов; • наименование конкретного проекта и предлагаемый генерирующий объект ВИЭ; • место нахождения предлагаемого генерирующего объекта; • вид технологии, использующей ВИЭ; • плановый объем установленной мощности; • указания на условную группу точек поставки в модели расчетов опто- вого рынка; • плановую дату начала поставки мощности; • плановую величину капитальных затрат (включая оплату услуг по при- соединению к электрическим сетям), выраженную в рублях на 1 кВт установленной мощности; • плановый показатель степени локализации; • гарантии, обеспечивающие реализацию проекта. Процесс и критерии отбора Отбор инвестиционных проектов ВИЭ проводится АТС в два этапа. На первом этапе АТС отбирает проекты, которые отвечают требованиям к участию в схеме. Те проекты, которые не отвечают этим требованиям, на данном этапе отклоняются. Отобранные проекты затем рассматриваются в рамках второго этапа, когда АТС определяет, каким из них будет дана возможность заключить ДПМ ВИЭ. Второй этап отбора проходит на осно- ве заявленных капитальных затрат: проекты отбираются в пределах мак- симального объема, устанавливаемого на каждый год. Рассмотрим про- цедуру отбора более подробно. A. Предварительный отбор АТС проводит процедуру предварительного отбора, чтобы определить, какие из инвестиционных проектов отвечают требованиям к участию в ос- 13 Следует отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 32 Федерального закона «Об электроэнерге- тике», обязательная купля-продажа мощности распространяется на генерирующие объекты, которые были выбраны Правительством Российской Федерации. Одобрение инвестиционных проектов Прави- тельством РФ является ключевым элементом заключения договоров о предоставлении мощности, свя- занных с инвестиционными программами, применительно к которым частные инвесторы приняли на себя обязательства при покупке активов у бывшего монополиста РАО «ЕЭС России».
- 15. 13 новной процедуре отбора. Требования к участию в схеме приводятся ни- же. 1. Регистрация в качестве потенциального поставщика оптового рынка. Данная схема поддержки распространяется только на субъекты оптового рынка. Это ограничивает сферу действия данной схемы генерирующими объектами, установленная мощность которых составляет не менее 5 МВт. Конкурсный отбор инвестиционных проектов ВИЭ осуществляется (и это логично) до строительства соответствующих генерирующих объектов ВИЭ. Для участия в процедуре конкурсного отбора инвесторы в проекты ВИЭ должны зарегистрировать свои проекты в качестве потенциальных поставщиков оптового рынка, зарегистрировав условные точки постав- ки14 . Требование о регистрации в качестве потенциального поставщика может быть объяснено тем фактом, что в рамках конкурсной процедуры происходит отбор инвестиционных проектов, то есть проектов, которые еще не были построены и введены в эксплуатацию. Это, тем не менее, может ограничивать сферу применения схемы поддержки. Ограничивая участие в конкурсном отборе только теми генерирующими объектами, ко- торые зарегистрированы в качестве условной группы точек поставки, По- становление № 449 исключает из данной процедуры существующие гене- рирующие объекты. В настоящее время это не вызывает проблем, по- скольку в России нет крупных генерирующих объектов ВИЭ. Однако это может быть сопряжено с проблемами в будущем. В соответствии с ука- занным требованием генерирующие объекты мощностью менее 25 МВт, но более 5 МВт, применительно к которым был выбран вариант получения поддержки на розничном рынке15 , не могут переключиться на вариант по- лучения поддержки в рамках схемы, основывающейся на плате за мощ- ность. Требование о регистрации в качестве потенциального поставщика также может порождать проблемы в случае первого конкурсного отбора проектов, который должен быть проведен до 10 сентября 2013 года. Ин- весторам в проекты ВИЭ возможно будет трудно выполнить все проце- дурные требования и зарегистрировать свои проекты в соответствующий срок. 2. Лимиты капитальных затрат на проекты ВИЭ. Капитальные затраты на проекты ВИЭ не могут превышать лимиты, кото- рые Правительство РФ устанавливает применительно к каждому виду источников возобновляемой энергии и на каждый год до 2020 года. Капи- тальные затраты включают инвестиционные затраты на генерирующий объект и расходы на оплату услуг по его технологическому присоедине- 14 О порядке регистрации в качестве условной группы точек поставки см. Договор о присоединении к торговой системе оптового рынка (Положение о порядке получения статуса субъекта оптового рынка) <http://www.np-sr.ru/contract/joining/marketnorem/currentedition/index.htm?ssFolderId=104> (дата досту- па - 14 июня 2013 г.). 15 Схема компенсации сетевых потерь в первую очередь за счет ВИЭ(э), покупаемой по регулируемым ценам. Об этой схеме см: Региональные тарифы для возобновляемой энергетики в России (IFC, 2013, готовится к изданию). См. также Anatole Boute, «Renewable Energy Federalism in Russia: Regions as New Actors for the Promotion of Clean Energy» (2013) Journal of Environmental Law <http://jel.oxfordjournals.org/ content/early/2013/05/30/jel.eqt005.short> (дата доступа - 14 июня 2013 г.).
- 16. 14 нию к электрической сети. Правительство РФ установило следующие ли- миты, выраженные в рублях на 1 КВт: Вид объекта 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 ВИЭ/ МВт Солнечные ЭС 116 451 114 122 111 839 109 602 107 410 105 262 103 157 Ветровые ЭС 65 762 65 696 65 630 65 565 65 499 65 434 65 368 Малые ГЭС 146 000 146 000 146 000 146 000 146 000 146 000 146 000 Постановление № 449 предписывает Министерству энергетики РФ еже- годно направлять в Правительство РФ информацию об изменениях сред- них по отрасли капитальных затрат, связанных с инвестициями в ВИЭ. Представляется, что это является признаком возможного регулятивного вмешательства со стороны Правительства РФ с целью снижения лимитов капитальных затрат, отражающего такие изменения. В отсутствие четко установленных переходных периодов возможные изменения лимитов ка- питальных затрат могут повлиять на инвестиционную предсказуемость схемы поддержки мощности. Постановление № 449 также вводит стандартные уровни эксплуатацион- ных затрат (ЭЗ) по каждому виду генерирующих объектов ВИЭ. Как будет показано ниже, эти стандартные затраты имеют значение с точки зрения определения платы за мощность. Постановление № 449 установило сле- дующие эксплуатационные затраты на 2012 год (они подлежат индекса- ции применительно к последующим годам): Вид объекта ВИЭ Удельные эксплуатационные затраты 170 000 руб./МВт в месяц 118 000 руб./МВт в месяц Солнечные ЭС Ветровые ЭС Малые ГЭС 100 000 руб./МВт в месяц Эксплуатационные затраты являются фиксированными; в контексте кон- курсного отбора инвесторы в проекты ВИЭ конкурируют только на основе капитальных, а не эксплуатационных затрат. При сопоставлении величин эксплуатационных затрат , которые компен- сируются платой за мощность, с выручкой для разных уровней цен на электроэнергию, можно сделать вывод о том что такие затраты для сол- нечной генерации, которые компенсируются платой за мощность на еди-
- 17. 15 ницу выручки, значительно превышают аналогичные затраты для ветро- вых и малых гидроэлектростанций: ЭЗ в % по отношению к выручке (при различных действующих ценах на энергию) Мощность, МВт Коэф. мощ- ности Производ- ство, МВт Ежемес ЭЗ, тыс.руб / МВт Месяцы Годовые ЭЗ, тыс.руб / МВт 3,0 Руб/ кВт 4,0 Руб/ кВт 5,0 Руб/ кВт 6,0 Руб/ кВт 7,0 Руб/ кВт Солнечные ЭС 1,0 14% 1 226 170 x 12 = 2 040 0,55 0,42 0,33 0,28 0,24 Ветровые ЭС 1,0 27% 2 365 118 x 12 = 1 416 0,20 0,15 0,12 0,10 0,09 Малые ГЭС 1,0 38% 3 329 100 x 12 = 1 200 0,12 0,09 0,07 0,06 0,05 3. Требования в отношении локализации. В рамках инвестиционных проектов ВИЭ должно гарантироваться ис- пользование оборудования, которое было (хотя бы частично) произведе- но или собрано в России. Правительство РФ установило целевые показа- тели степени локализации для каждого типа генерирующего объекта ВИЭ на период до 2020 года. Постановление № 449 подробно описывает вклад каждого отдельного компонента генерирующего объекта ВИЭ в достиже- ние целевого показателя степени локализации (в виде процентной доли от общей величины целевого показателя). Правительство РФ в Распоря- жении № 861-р установило следующие показатели: Вид объекта ВИЭ Год ввода в эксплуатацию Требование в отношении сте- пени локализации (целевой показатель) Ветровые ЭС 2014 35 % 2015 55 % 2016 - 2017 65 % 2018 - 2020 65 % Солнечные ЭС 2014 - 2015 50 % 2016 - 2020 70 % Малые ГЭС 2014 - 2015 20 % 2016 - 2017 45 % 2018 - 2020 65 % В Приложении 1 к настоящему отчету представлен обзор производителей оборудования ВИЭ, которые работают или планируют работать в России. 16 Спор DS426 в Канаде — Measures Relating to the Feed-in Tariff Program, Решение апелляционного органа от 6 мая 2013 г. 17 См. ссылку на условную группу точек поставки выше.
- 18. 16 Важно отметить, что после недавнего вердикта апелляционного органа по решению споров в рамках ВТО по делу Ontario Feed-in Tariff сомнитель- но, что подход Постановления 449 в отношении локализации соответ- ствует требованиями ВТО16 . 4. Банковская гарантия. Инвесторы в проекты ВИЭ должны обеспечить исполнение своих обяза- тельств посредством предоставления банковских гарантий. 5. Договоры. Инвесторы в проекты ВИЭ должны заключить необходимые договоры, в число которых входят все договоры, связанные с доступом на оптовый рынок электроэнергии (договор о присоединении к торговой системе оп- тового рынка), и зарегистрировать условную группу точек поставки.17 B. Второй этап отбора На втором этапе процесса отбора АТС отбирает ряд инвестиционных про- ектов в пределах максимального объема установленной мощности, необ- ходимого для достижения целевого показателя отбора дополнительной мощности генерирующих объектов ВИЭ по каждому виду таких объектов, установленному в распоряжении Правительства РФ № 861-р. Конкурс- ный отбор проектов проводится отдельно для каждого вида ВИЭ. Ото- бранные проекты включают в перечень отобранных проектов ВИЭ, в кото- рый входят все проекты, отвечающие требованиям для заключения дого- воров о поставке мощности. Если сумма объемов установленной мощности по проектам, отобранным на первом этапе, не превышает плановый объем мощности, установлен- ный Правительством РФ для каждого вида ВИЭ, то АТС включает все та- кие проекты в перечень отобранных проектов. Если установленная мощ- ность проектов, отобранных на первом этапе, превышает плановый объ- ем мощности, установленный Правительством РФ для каждого вида ВИЭ, АТС отбирает проекты с наименьшей величиной капитальных затрат. Важ- но отметить, что капитальные затраты по строительству инвестиционных проектов ВИЭ, указанные в заявках, являются единственным критерием, который учитывается на втором этапе отбора. АТС не может учитывать другие потенциально важные критерии, такие как КИУМ инвестиционного проекта, способность проекта обеспечивать необходимый баланс между спросом и предложением в регионах, где наблюдается дефицит энерго- 18 См. ниже.
- 19. 17 снабжения, или возможность его интеграции в сеть. КИУМ проектов ВИЭ играет роль только при расчете платы за мощность18 . Существует риск, что если в процессе конкурсного отбора будет участво- вать лишь ограниченное число инвесторов в проекты ВИЭ, то цены могут искусственно завышаться до максимального предела, предусмотренного для капитальных затрат. Этот риск является существенным с учетом стро- гих требований к локализации и ограниченного числа производителей оборудования для генерирующих объектов ВИЭ в России. 19 См. Инвестиции в развитие возобновляемой энергетики в России: Правовые проблемы и возможности (IFC, 2012), с. 11; Региональные тарифы для возобновляемой энергетики в России (IFC, 2013, готовится к изданию).
- 20. 18 Обязательства инвесторов по ДПМ ВИЭ Инвесторы в проекты ВИЭ, заключающие ДПМ ВИЭ, обязуются построить и ввести в эксплуатацию соответствующие генерирующие объекты в те- чение определенного срока. После того как эти объекты будут построены, присоединены к сети и введены в эксплуатацию, они должны быть квали- фицированы в порядке, установленном в Постановлении № 426. Более того, операторы таких объектов должны соблюдать соответствующие требования, касающиеся поставки мощности генерирующих объектов ВИЭ, предусмотренные Правилами оптового рынка. Заключая ДПМ ВИЭ, инвесторы также берут на себя обязательство ежегодно вырабатывать определенный минимальный объем электроэнергии. Квалификация генерирующих объектов ВИЭ Квалификация является краеугольным камнем российского подхода к поддержке ВИЭ(э). В соответствии с Федеральным законом «Об электро- энергетике» предоставление поддержки зависит от факта квалификации генерирующих объектов, функционирующих на основе использования ВИЭ, Некоммерческим партнерством «Совет рынка».Однако прохожде- ние процедуры квалификации может быть проблематичным19 . До настоя- щего времени только ограниченному числу генерирующих объектов ВИЭ удалось успешно пройти процедуру квалификации. Существует риск то- го, что продолжительность процедуры квалификации и возможные за- держки в этом процессе могут помешать инвесторам в проекты ВИЭ со- блюдать сроки поставки мощности, которую они обязались поставлять по ДПМ ВИЭ. Важно отметить, что Постановление № 449 вносит изменения в Поста- новление № 426, в том числе посредством включения в него показателей степени локализации. В результате этих изменений Некоммерческое партнерство «Совет рынка» теперь должно при сертификации генерирую- щих объектов ВИЭ учитывать степень локализации (т.е. факт производ-
- 21. 19 ства оборудования на территории России). В зависимости от степени ло- кализации генерирующие объекты на основе ВИЭ подразделяются на определенные категории20 . Эта классификация имеет важное значение, поскольку, как отмечается ниже, степень локализации влияет на размер платы за поставляемую мощность. Необходимо отметить, что классифи- кация генерирующих объектов ВИЭ по степени локализации, требуемая Постановлением № 449, вносит некоторую непредсказуемость. Поста- новление № 449 уполномочивает Некоммерческое партнерство «Совет рынка» в одностороннем порядке вносить изменения в категорию квали- фикации генерирующих объектов ВИЭ по степени локализации, если Правительство РФ внесет изменения в значение целевых показателей локализации. Учитывая взаимосвязь между категорией классификации по степени локализации и размером платы за мощность, такая неопреде- ленность регулирования чревата значительным риском для инвесторов. Необходимы дополнительные меры со стороны органов регулирования в целях реализации предусмотренной Постановлением № 449 политики в отношении локализации: Министерство промышленности и торговли РФ должно установить порядок определения степени локализации в отноше- нии всех генерирующих объектов ВИЭ. Определение степени локализа- ции проводится после строительства генерирующих объектов ВИЭ. Поэ- тому, теоретически министерство может установить такой порядок после проведения первого конкурсного отбора проектов. Однако то обстоя- тельство, что такой порядок пока не определен, может сказаться на дове- рии инвесторов к данной схеме. Поставка мощности генерирующими объектами ВИЭ с переменным характером выработки: оценка готовности к производству В соответствии с общим правилом поставки мощности, предусмотрен- ным Правилами оптового рынка, поставка мощности основывается на го- товности электростанции к производству электроэнергии. Согласно дей- ствующим правилам поставки мощности, электростанции считаются го- товыми к производству электроэнергии, когда Системный оператор под- тверждает, что генерирующие объекты могут использоваться для регули- рования частоты и поставки реактивной мощности. Производители элек- троэнергии должны гарантировать, что их генерирующие объекты могут исполнять диспетчерские команды Системного оператора, который в свою очередь может устанавливать минимальное значение поставки мощности в час и (или) требовать изменения режима производства элек- 20 Объекты разделяются на категории по следующим параметрам: менее 50 %, от 50 до 70 % и более 70 % для объектов солнечной генерации; менее 35 %, от 35 до 55 %, от 55 до 65 %, и более 65 % для объектов ветровой генерации; менее 20 %, от 20 до 45 %, от 45 до 65 %, и более 65 % для объектов гидрогенерации.
- 22. 20 троэнергии для сохранения баланса в системе. Выполнение этих требо- ваний является проблематичным для генерирующих объектов, ВИЭ. Объем выработки генерирующих объектов ВИЭ часто обусловлен такими внешними факторами, как плотность потока солнечного излучения, ве- тровой режим и скорость потока воды. Эти внешние факторы не позволя- ют генерирующим объектам ВИЭ контролировать объем производимой ими электроэнергии так, как это возможно только для генерирующих объ- ектов, работающих на основе традиционных источников энергии. В ре- зультате генерирующим объектам ВИЭ часто приходится прилагать боль- шие усилия, чтобы реагировать на требования системы. В этой связи По- становление № 449 вносит изменения в Правила оптового рынка, осво- бождая генерирующие объекты ВИЭ от существующих требований в от- ношении выполнения диспетчерских команд и изменения режима выра- ботки. Вместо этого операторы генерирующих объектов ВИЭ должны га- рантировать готовность их установок приостановить подачу электроэнер- гии по получении соответствующей команды от Системного оператора (отключение оборудования)21 . Если производители ВИЭ(э) не выполнят это требование, цена за поставляемую ими мощность будет существенно снижена за месяц, в течение которого они не прекратили поставку по по- лучении соответствующей команды от Системного оператора. Эти изменения имеют исключительно важное значение для генерирую- щих объектов ВИЭ с переменным характером выработки. Они дают таким генерирующим объектам возможность участвовать в предоставлении мощности, не подвергаясь санкциям за их переменный характер выра- ботки. Тем не менее, освобождение генерирующих объектов на основе ВИЭ от большинства требований, касающихся готовности, может быть чревато риском неэффективного использования установленной мощно- сти. Известны случаи, когда механизмы поддержки на основе платы за мощность приводили к недостаточно эффективному функционированию установок: т.е. инвесторы уделяли первоочередное внимание установ- ленной мощности (строительство ради строительства), а не выработке электроэнергии22 . Это противоречит одной из главных целей политики в по развитию ВИЭ, которая заключается в том, чтобы сократить выбросы парниковых газов при производстве электроэнергии и повысить энерге- тическую безопасность, заменив ископаемые виды топлива на ВИЭ. По- становление № 449 в значительной степени снижает риск неэффективно- го использования установленной мощности, снижая плату за мощность генерирующих объектов ВИЭ, не производящих определенный мини- мальный объем электроэнергии в год, который выражается в виде КИУМ 21 В Постановлении № 449 не разъясняется, применяется ли такое требования в отношении отключения только в случае чрезвычайных ситуаций в энергетических системах. 22 D. de Jager & M Rathmann, Policy Instrument Design to Reduce Financing Costs in Renewable Energy Technology Projects (Ecofys, 2008) <http://www.ecofys.com/files/files/report_policy_instrument_design_to_reduce_financing_costs_in_ renewable_energy_technology_pro.pdf> (дата доступа - 14 июня 2013 г.); D Arora, Indian Renewable Energy Status Report Background Report for DIREC (National Renewable Energy Laboratory, 2010) <www.nrel.gov/ docs/fy11osti/48948.pdf> (дата доступа - 14 июня 2013 г.).
- 23. 21 для каждого вида генерирующих объектов ВИЭ. Предусмотрены следую- щие минимальные коэффициенты использования установленной мощно- сти, которые генерирующие объекты на основе ВИЭ должны соблюдать в течение года: Вид объекта ВИЭ КИУМ 0,14 0,27 Солнечные ЭС Ветровые ЭС Малые ГЭС 0,38 Кроме того, генерирующие объекты ВИЭ получают доходы от продажи ими электроэнергии на оптовом рынке и поэтому заинтересованы в выра- ботке электроэнергии. Сохраняющееся препятствие для инвесторов в проекты ВИЭ является следствием требования аттестации генерирующих объектов ВИЭ. В соот- ветствии с Правилами оптового рынка для поставки мощности необходи- ма аттестация генерирующих объектов, т. е. подтверждение того, что со- ответствующие генерирующие объекты отвечают техническим параме- трам (в том числе техническим условиям, предусмотренным в ДПМ ВИЭ). Аттестация требует, чтобы системный оператор провел тестирование ге- нерирующего оборудования ВИЭ. Постановление № 449 прямо не осво- бождает генерирующие объекты ВИЭ от аттестации. Это требование по- тенциально может представлять собой проблему для объектов ветровой и солнечной генерации, а также малых гидроэлектростанций, учитывая их зависимость от внешних природных факторов, которые характеризуются относительной непредсказуемостью.
- 24. 22 Права инвесторов: получение платы за мощность по регулируемым тарифам Срок действия Постановление № 449 устанавливает 15-летний срок действия ДПМ ВИЭ. То есть, в течение 15 лет мощность, поставляемая генерирующими объ- ектами ВИЭ, будет оплачиваться по повышенным ценам. Для сравнения, электростанции, которые работают на традиционных видах топлива и ре- гулируются стандартными ДПМ, поставляют мощность по регулируемым ценам лишь в течение 10 лет. Инвесторы в проекты ВИЭ имеют право в одностороннем порядке отка- заться от продажи мощности по регулируемым ценам и вместо этого пе- рейти в конкурентный сегмент рынка мощности при условии, что они со- блюдают установленный порядок информирования других сторон дого- вора о своем отказе. Порядок расчета цены на мощность Плата за мощность производится ежемесячно. Цены являются регулиру- емыми: АТС должен определить цену мощности для каждого отдельного генерирующего объекта ВИЭ, по методике, установленной Постановле- нием № 449. Однако необходимо отметить, что цены рассчитываются на основании капитальных затрат, указанных в заявках, которые инвесторы представляют для участия в конкурсном отборе проектов ВИЭ. Определе- ние цены на мощность состоит из следующих трех этапов: (1) АТС опреде- ляет совокупный размер доходов, который должен быть получен инвесто- рами в проекты ВИЭ для обеспечения возврата эксплуатационных и капи- тальных затрат; (2) АТС определяет долю затрат, компенсируемую за счет платы за мощность, отражающую прибыль от продажи электроэнергии; (3) АТС рассчитывает цену на мощность на основании такой доли затрат, а
- 25. 23 также суммарных затрат в отношении данного генерирующего объекта ВИЭ с учетом объема фактически произведенной электроэнергии и сте- пени локализации. Сначала АТС должен определить совокупный размер доходов (т. е. дохо- дов от продажи электроэнергии и поставки мощности), который необхо- дим инвесторам в проекты ВИЭ для обеспечения возврат эксплуатацион- ных и капитальных затрат на соответствующий генерирующий объект ВИЭ23 . Важно отметить, что формулировка Постановления № 449 предпо- лагает право инвесторов получать достаточные доходы для покрытия своих затрат в виде платы за мощность. Это право согласуется с общим принципом российского законодательства о тарифах, в соответствии с которым тарифы на электроэнергию должны быть экономически обосно- ваны и не вынуждать операторов генерирующих объектов работать себе в убыток24 . В соответствии с Постановлением № 449 капитальные затраты по инвестиционным проектам определяются на основе заявок, которые инвесторы подают для участия в конкурсном отборе проектов ВИЭ, за вы- четом государственных субсидий (например, субсидий на компенсацию стоимости технологического присоединения к сети для генерирующих объектов с установленной мощностью не более 25 МВт)25 . Постановление № 449 косвенно предоставляет инвесторам право возмещать капиталь- ные затраты, указанные в их заявках, и получать определенную прибыль на инвестированный капитал, а также покрывать удельные эксплуатаци- онные затраты. Эксплуатационные затраты являются регулируемыми/ фиксированными (см. таблицу на стр. 15) для целей расчета цены на мощность. Таким образом, инвесторы могут попытаться максимально увеличить свои доходы посредством контроля уровня эксплуатационных затрат по их проектам. Постановление № 449 устанавливает норму до- ходности в размере 14 % для генерирующих объектов ВИЭ, инвестицион- ные проекты по строительству которых были отобраны в ходе конкурсного отбора до 1 января 2015 года, и 12 % для объектов, инвестиционные про- екты по строительству которых были отобраны после 1 января 2015 г. Нор- ма доходности на определенный год будет скорректирована с учетом из- менения уровня доходности долгосрочных государственных обяза- тельств, базовый уровень доходности которых установлен в размере 8,5 %. 23 Определение таких совокупных размеров доходов близко к предусмотренной российским законода- тельством о тарифах концепции необходимой валовой выручки. 24 См. Леонтьев, И.А. Комментарий к Федеральному закону от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государ- ственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (2007) с 15. <www.consultant.ru> (дата доступа через систему «КонсультантПлюс» - 1 сентября 2012 г.) 25 См. проект Правил предоставления из федерального бюджета субсидий в порядке компенсации стои- мости технологического присоединения генерирующих объектов с установленной генерирующей мощ- ностью не более 25 МВт, признанных квалифицированными объектами, функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии, http://minenergo.gov.ru/documents/razrabotka/.
- 26. 24 Затем АТС должен определить долю затрат, которая будет компенсирова- на за счет платы за мощность. Плата за мощность покрывает только часть затрат генерирующих объектов ВИЭ. Остальные затраты покрываются за счет выручки, которую генерирующие объекты ВИЭ получают от продажи произведенной ими электроэнергии на оптовом рынке. Этот подход соот- ветствует системе организации российского рынка электроэнергии, ко- торый подразделяется на рынок электроэнергии (рынок на сутки вперед и балансирующий рынок), на котором электростанции получают плату за выработанную ими электроэнергию (выражается в МВтч), и рынок мощ- ности, на котором электростанции получают плату за готовность к произ- водству электроэнергии (выражается в МВт в месяц). Следуя философии реформы российского рынка электроэнергии, предполагается, что плата за мощность должна покрывать большую часть капитальных затрат и за- трат на техническое обслуживание и ремонт, а цены на электроэнергию - эксплуатационные затраты. Согласно Постановлению № 449, доля затрат, компенсируемая за счет платы за мощность, рассчитывается путем деле- ния величины прогнозной прибыли от ВИЭ(э), проданной на оптовом рын- ке, на величину необходимой валовой выручки от инвестиционного про- екта ВИЭ. Прогнозная прибыль от продажи электроэнергии рассчитыва- ется с применением фиксированных КИУМ, прогнозных цен оптового рынка электроэнергии26 и оценочно указанных в Постановлении № 449, переменных затрат на производство электроэнергии (1 руб./МВтч для объектов солнечной и ветровой генерации; 10 руб./МВтч для объектов ги- дрогенерации). Наконец, АТС рассчитывает цену на мощность на основании компенсации суммарных затрат на генерирующий объект ВИЭ (шаг 1) и доли затрат, компенсируемой за счет платы за мощность такого объекта (шаг 2). Важ- но, что к тарифу, полученному в результате двух предыдущих шагов, при- меняются коэффициенты. Постановление № 449 вводит систему коэф- фициентов в целях стимулирования производства электроэнергии и при- менения санкций к генерирующим объектам, которые не соблюдают по- казатели степени локализации, установленные Правительством РФ. В отношении капитальных затрат объектов солнечной генерации, которые не достигли установленного целевого показателя локализации, применя- ется понижающий коэффициент в размере 0,35, к объектам ветровой ге- нерации и гидрогенерации не достигшим показателя локализации, при- меняются понижающие коэффициенты в размере 0,45. Более жесткая политика с точки зрения локализации, которая применяется к объектам солнечной генерации, также отражена в упомянутых выше целевых пока- зателях локализации. Это может объясняться тем фактом, что произво- дители оборудования для объектов солнечной генерации уже начали раз- 26 Ценовые прогнозы делаются в отношении узлов по месту нахождения генерирующих объектов ВИЭ.
- 27. 25 вивать производственные мощности в России. Кроме того, Постановле- ние № 449 вводит коэффициенты, связанные с выработкой электроэнер- гии: понижающие коэффициенты, применяющиеся в тех случаях, когда операторы генерирующих объектов ВИЭ не произвели в течение предше- ствующего года электроэнергию в соответствии с КИУМ (см. таблицу на стр. 21). Таким понижающие коэффициенты применяются только в тех случаях, когда объем выработки генерирующих объектов на основе ВИЭ ниже коэффициентов использования установленной мощности. Не при- меняются санкции или меры стимулирования в отношении производства электроэнергии, если объем выработки превышает КИУМ, кроме более высоких доходов от продажи электроэнергии на оптовом рынке электро- энергии по ценам рынка на сутки вперед. Также необходимо отметить, что при расчете цен на мощность учитывается прибыль, которую генерирую- щие объекты получат за весь срок службы, а не только за период в 15 лет. Некоммерческое партнерство «Совет рынка» должно также разработать специальные формулы, которые будут использоваться для регулирова- ния цен на мощность. В этой связи картина пока не является ясной для инвесторов. Тем не менее тот факт, что Постановление № 449 предусма- тривает право инвесторов возмещать свои капитальные и эксплуатаци- онные затраты, а также получать определенную прибыль, следует привет- ствовать как представляющий собой важную гарантию для инвестиций.
- 28. 26 Спрос: кто платит за ВИЭ(э)? Покупатели электроэнергии на оптовом рынке Поддержка производства ВИЭ(э) в виде платы за мощность будет осу- ществляться на основе принципов, аналогичных тем, которые применя- ются в отношении финансирования тепловых, атомных и гидроэлектро- станций, которые функционируют на основании традиционных ДПМ. Это означает, что каждый покупатель электроэнергии в качестве части своих обязательств по покупке мощности на оптовом рынке должен будет за- ключить договор на приобретение определенной доли мощности ВИЭ пропорционально объему своего пикового спроса на электроэнергию. Пункт 2 статьи 21 Федерального закона «Об электроэнергетике» предус- матривает правовую основу для введения обязательств по покупке ВИЭ(э). Согласно этому положению Правительство РФ определит мини- мальные объемы ВИЭ(э), которые покупатели обязаны приобрести на оп- товом рынке. Приоритетный характер поставки мощности ВИЭ В целях содействия поставке мощности ВИЭ потребителям Постановле- ние № 449 устанавливает приоритетную очередность поставки мощности ВИЭ. Это означает, что при определении того, какие генерирующие объ- екты используются для удовлетворения обязательств потребителей по покупке мощности, мощность генерирующих объектов ВИЭ должна отби- раться до отбора мощности генерирующих объектов, которые являются участниками свободного (нерегулируемого) рынка мощности. Поста- новление № 449 ставит генерирующие объекты ВИЭ на четвертое место в очереди по отбору мощности. Мощность генерирующих объектов ВИЭ должна отбираться после мощности генерирующих объектов, за счет ко- торых формируется перспективный технологический резерв мощности; генерирующих объектов, функционирующих на основе традиционных ДПМ (включая атомные и гидроэлектростанции); и стратегических гене- рирующих объектов, поставляющих мощность в вынужденном режиме.
- 29. 27 Однако действие Постановления № 449 не распространяется на произ- водство электроэнергии: в нем отсутствует приоритетная очередность диспетчеризации ВИЭ(э) на рынке на сутки вперед. Отсутствие такой приоритетной очередности может в определенной степени сказаться на участии генерирующих объектов ВИЭ с переменным характером выра- ботки в деятельности рынка электроэнергии и, таким образом, при опре- деленных обстоятельствах повлиять на их доходы от продажи электроэ- нергии. Заключение Постановление № 449 «О механизме стимулирования использования возобновляемых источников энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности» является важным шагом в направлении создания функциональной нормативно-правовой базы, регулирующей ВИЭ(э) в России. Оно создает регулятивную базу, цель которой сделать инвести- ционные проекты ВИЭ рентабельными. Схема поддержки, заложенная в Постановлении № 449, определяет базу для формирования потока дохо- дов инвестиционных проектов ВИЭ, который позволит, по крайней мере определенному числу объектов ВИЭ, стать более конкурентоспособными относительно объектов, производящих электроэнергию из традиционных источников энергии. Стимулируя выработку ВИЭ(э) через рынок мощности, Россия делает вы- бор в пользу нового подхода к поддержке ВИЭ(э). Она отходит от суще- ствующих подходов, принятых в других странах, где меры стимулирова- ния ВИЭ(э) основаны на объеме выработки генерирующими объектами электроэнергии. С точки зрения инвесторов, использование нового, нео- пробированного подхода может привести к росту транзакционных издер- жек. Тем не менее, с точки зрения институциональной экономики, разра- ботка оригинального подхода в сфере регулирования, являющегося уни- кальным для России, может повысить уровень проработанности этого подхода. То, в какой степени нормативные акты подходят для базовых отечественных институтов, может в существенной степени повлиять на их применение27 . Российская схема поддержки ВИЭ(э) на основе платы за мощность встроена в весьма специфическую архитектуру регулирования российского рынка электроэнергии и мощности. Главная проблема стимулирования использования ВИЭ(э) на рынках мощности связана с тем, что генерирующие объекты ВИЭ с переменным 27 J-P Bonardi, S Urbiztondo & B Quelin, «The Political Economy of International Regulatory Convergence in Public Utilities» (2007) <www.aaep.org.ar/anales/works/works2007/bonardi.pdf> (дата доступа - 14 июня 2013 г.).
- 30. 28 характером производства не в состоянии безусловно гарантировать го- товность к производству электроэнергии. Постановление № 449 направ- лено на преодоление этой проблемы посредством установления особого режима поставки мощности для генерирующих объектов ВИЭ. Важно, что этот особый режим применяется в отношении генерирующих объектов ВИЭ в целом, а не только в отношении проектов, на которые распростра- няются долгосрочные регулируемые ДПМ ВИЭ. Таким образом, Поста- новление № 449 интегрирует генерирующие объекты ВИЭ в норматив- но-правовую архитектуру, регулирующую российский рынок мощности. Одновременно оно вводит финансовые стимулы для производства гене- рирующими объектами ВИЭ минимального объема электроэнергии, ограничивая тем самым риск неэффективного использования установ- ленной мощности, с которым столкнулись схемы поддержки проектов ВИЭ на основе установленной мощности в других странах. Постановление № 449 предусматривает определенные ограничения в це- лях сдерживания затрат на проведение политики по развитию ВИЭ и пре- одоления проблемы политической чувствительнности к краткосрочному повышению цен в энергетическом секторе. Во-первых, Постановление № 449 определяет предельный объем установленной мощности, которая может пользоваться поддержкой в рамках схемы, основывающейся на плате за мощность. Во-вторых, капитальные и эксплуатационные затраты должны оставаться в пределах регулируемых лимитов. И наконец, кон- курсный отбор инвестиционных проектов ВИЭ может побудить инвесто- ров снизить цены. Парадоксально, но требования в отношении локализации производства оборудования в Постановлении № 449 могут привести к повышению за- трат по проведению политики в сфере развития ВИЭ. Действительно, ин- весторы в проекты ВИЭ будут обязаны использовать отечественные тех- нологии в определенном процентном отношении, даже если имеются бо- лее дешевые и эффективные иностранные аналоги. Кроме того, требова- ния в отношении локализации могут ограничить круг инвесторов, заинте- ресованных в подаче заявок на конкурсный отбор, что, таким образом, снизит то положительное воздействие, которое данный процесс может оказать на стоимость схемы поддержки. Помимо вопроса о влиянии на стоимость возникает и вопрос о допустимости введения требования в от- ношении локализации с точки зрения законодательства ВТО. Постановление № 449 устанавливает сложный порядок и формулы расче- та цен на мощность. Сложность этих формул с учетом новизны данной схемы поддержки не будет способствовать восприятию этой схемы инве- сторами как предсказуемой и определенной с точки зрения регулирова-
- 31. 29 ния, в то время как именно данный вопрос в первую очередь волнует со- общество инвесторов в проекты ВИЭ28 . Риск неопределенности регули- рования усугубляется тем, что методика расчета цены на мощность, предусмотренная Постановлением № 449, требует доработки со стороны Некоммерческого партнерства «Совет рынка». Вместе с тем, несмотря на отмеченные возможные затруднения, Постановление № 449 дает важный сигнал инвестиционному сообществу. 28 Commission, «White Paper for a Community Strategy and Action Plan on Renewable Sources of Energy» (Communication) COM (1997) 599 final, 7; Letter from Institutional Investors Group on Climate Change to Mr. Zapatero on the Proposed Retroactive Reduction of 661 Tariff for Existing Investments (23 June 2010) <http:// www.iigcc.org/__data/assets/pdf_file/0010/1009/IIGCC-letter-to-Spanish-Government.pdf> (дата доступа - 4 марта 2012 г.); D Finon и Y Perez, «The Social Efficiency of Instruments of Promotion of Renewable Energies: A Transaction-cost Perspective» (2007) Ecological Economics 62, с. 83.
- 33. 31 Об IFC IFC, являясь членом Группы Всемирного банка, создает возможности вы- хода из бедности и улучшения условий жизни людей во всех регионах ми- ра. Мы способствуем устойчивому экономическому росту в развиваю- щихся странах, поддерживая развитие частного сектора, мобилизуя част- ный капитал и оказывая консультативные услуги и услуги снижения ри- сков компаниям и правительствам. Дополнительная информация: www.ifc.org. О ГЭФ Созданный в 1991 году, Глобальный экологический фонд (ГЭФ) объединя- ет правительства – в сотрудничестве с международными институтами, организациями гражданского общества и частным сектором – для реше- ния проблем окружающей среды. Будучи независимой финансовой орга- низацией, ГЭФ на сегодняшний день является крупнейшим донором про- ектов, направленных на улучшение состояния глобальной окружающей среды. Фонд предоставляет гранты развивающимся странам и странам, чья экономика находится в переходном периоде, для осуществления про- ектов в области биоразнообразия, изменения климата, международных вод, деградации земель, истощения озонового слоя и стойких органиче- ских загрязнителей. Объединяя местные, национальные и глобальные экологические проблемы, данные проекты улучшают состояние глобаль- ной окружающей среды и содействуют устойчивому развитию. Дополнительная информация: www.thegef.org.
- 34. В партнерстве с Глобальным экологическим фондом (ГЭФ) Адрес: 36, стр.1, ул. Большая Молчановка Москва 121069 Российская Федерация Тел.: +7 (495) 411-7555 Факс: +7 (495) 411-7556 www.ifc.org/eca 2013