–

за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Pavliš и J. Vláčil, в качеството на представители,

–

за австрийското правителство, от J. Schmoll и V.‑S. Strasser, в качеството на представители,

–

за Европейската комисия, от M. Kaduczak и Г. Колева, в качеството на представители,

1

Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на член 75, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549), изменен с Регламент (ЕС) 2017/2393 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2017 г. (ОВ L 350, 2017 г., стр. 15) (наричан по-нататък „Регламент № 1306/2013“).

2

Запитванията са отправени в рамките на спорове между „Никополис Ад Иструм 2010“ ЕООД (наричано по-нататък „Никополис“) и „Агро-еко 2013“ ЕООД (наричано по-нататък „Агро-еко“) — търговски дружества, извършващи производство на земеделска продукция и регистрирани като земеделски производители, и изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ (наричан по-нататък „изпълнителният директор“) — разплащателната агенция, относно заявления за подпомагане с оглед на финансиране по общата селскостопанска политика на Европейския съюз, подадени за кампании 2018 г. и 2019 г.

3

Съображение 27 от Регламент № 1306/2013 гласи следното:

4

Член 40 от Регламент № 1306/2013 е озаглавен „Спазване на сроковете за плащане“ и гласи:

„Когато в правото на Съюза са посочени срокове за плащане, всяко плащане, извършено от разплащателната агенция към бенефициер преди най-ранната или след най-късната възможна дата за плащане, прави такива плащания недопустими за финансиране от Съюза, освен при случаите, условията и в границите, които се определят, като се вземе предвид принципът на пропорционалност.

За да може разходите, направени преди най-ранната или след най-късната възможна дата за плащане, да станат допустими за финансиране от Съюза в конкретни случаи, като същевременно се ограничи финансовото въздействие от това, на Комисията се предоставя правомощието да приема делегирани актове в съответствие с член 115, предвиждащи дерогации от правилото по първа алинея“.

5

Член 58 от този регламент е озаглавен „Защита на финансовите интереси на Съюза“ и предвижда:

„1.   В рамките на [общата селскостопанска политика (ОСП)] държавите членки приемат всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби и вземат всички необходими мерки с оглед осигуряването на ефективна защита на финансовите интереси на Съюза, по-специално:

2.   Държавите членки създават ефективни системи за управление и контрол, за да гарантират спазването на законодателството, уреждащо схемите за подпомагане на Съюза, целящи да се сведе до минимум рискът от нанасяне на финансови вреди на Съюза.

[…]“.

6

Член 74 от посочения регламент е озаглавен „Проверка на условията за допустимост и намалявания“ и параграф 1 от него гласи:

„В съответствие с член 59, чрез разплащателните агенции или упълномощените да действат от тяхно име органи държавите членки извършват административни проверки на заявлението за помощ, за да проверят дали то отговаря на условията за предоставяне на помощ. Тези проверки се допълват от проверки на място“.

7

Съгласно член 75 от същия регламент, озаглавен „Плащания към бенефициерите“:

„1.   Плащанията по схемите за подпомагане и посочените в член 67, параграф 2 мерки се осъществяват в периода от 1 декември до 30 юни на следващата календарна година.

Плащанията през този период се извършват най-много на две вноски.

Независимо от първа и втора алинея от настоящия параграф, държавите членки могат:

По отношение на предоставеното подпомагане по програмите за развитие на селските райони, както е посочено в член 67, параграф 2, първа и втора алинея от настоящия параграф се прилагат по отношение на заявленията за помощ или исканията за плащане, считано от референтната 2019 година.

2.   Посочените в параграф 1 плащания не се извършват[,] преди да са приключили проверките на условията за допустимост, които държавите членки трябва да осъществяват съгласно член 74.

Чрез дерогация от първа алинея авансовите плащания за подпомагане по програмите за развитие на селските райони, както е посочено в член 67, параграф 2, могат да се извършват след приключването на административните проверки по член 59, параграф 1.

3.   В случай на спешност Комисията приема актове за изпълнение, които трябва да бъдат едновременно необходими и обосновани, за разрешаване на специфични проблеми, свързани с прилагането на настоящия член. Тези актове за изпълнение могат да предвиждат дерогация от разпоредбите на параграфи 1 и 2, но само в степен и за срок, за които това е строго необходимо.

Тези актове за изпълнение се приемат в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 116, параграф 3“.

8

Съображение 4 от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (ОВ L 255, 2014 г., стр. 18), изменен с Делегиран регламент (ЕС) 2018/967 на Комисията от 26 април 2018 г. (ОВ L 174, 2018 г., стр. 2) (наричан по-нататък „Делегиран регламент № 907/2014“), гласи следното:

„По отношение на ЕФГЗ в законодателството на Съюза в областта на селското стопанство са предвидени крайни срокове за изплащане на помощите на бенефициерите, които следва да се спазват от държавите членки. Плащанията, извършени извън тези срокове, за които закъснението е необосновано, се считат за нередовни плащания и поради това не подлежат на възстановяване от Комисията, както е предвидено в член 40 от [Регламент № 1306/2013]. Анализът на забавените плащания на помощ от страна на държавите членки показва, че някои от тях се дължат на допълнителни проверки на държавите членки, които се отнасят до спорни иск[ания], жалби и други национални съдебни спорове. В съответствие с принципа на пропорционалност по отношение на разходите следва да се определи фиксиран марж, в рамките на който да не се намаляват месечните плащания в тези случаи. Освен това при надхвърляне на този марж, с цел финансовото въздействие да се намали пропорционално на констатираното закъснение на плащането, следва да се предвиди възможността Комисията да прилага степенувано намаляване на плащанията от страна на Съюза в зависимост от продължителността на констатираното просрочване на плащането. Плащането на помощта преди най-ранната възможна дата за плащане, предвидена в съюзното законодателство в областта на селското стопанство, не може да бъде обосновано със същите причини, както при плащанията след най-късната дата за плащане. Поради това за тези ранни плащания не следва да бъде предвидено пропорционално намаление. Следва обаче да се предвиди изключение за случаите, в които в законодателството в областта на селското стопанство се предвижда авансово плащане до определен максимален размер“.

9

Член 5 от Делегиран регламент № 907/2014 е озаглавен „Неспазване на крайния срок за плащане по отношение на Европейския фонд за гарантиране на земеделието“ и параграф 1 от него гласи:

„По отношение на ЕФГЗ в съответствие с изключенията, посочени в член 40, първа алинея на [Регламент № 1306/2013], и в съответствие с принципа за пропорционалност направените след изтичането на сроковете за плащане разходи са допустими за плащания от страна на Съюза съгласно условията, определени в параграфи 2 до 6 от настоящия член“.

10

Член 5а от Делегиран регламент № 907/2014 е озаглавен „Неспазване на крайния срок за плащане по отношение на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони“ и параграф 1 от него предвижда:

„По отношение на ЕЗФРСР, съобразно изключенията, посочени в член 40, първа алинея от [Регламент № 1306/2013], и в съответствие с принципа на пропорционалност разходите, направени след изтичането на сроковете за плащане, са допустими за плащания от Съюза съгласно условията, определени в параграфи 2—6 от настоящия член“.

11

Член 24 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 227, 2014 г., стр. 69), изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/746 на Комисията от 18 май 2018 г. (ОВ L 125, 2018 г., стр. 1) (наричан по-нататък „Регламент за изпълнение № 809/2014“), е озаглавен „Общи принципи“ и гласи:

„1.   Административните проверки и проверките на място, предвидени в настоящия регламент, се извършват по такъв начин, че да гарантират ефективна проверка на:

2.   Държавите членки гарантират, че спазването на всички приложими условия, установени от правото на Съюза или предвидени в съответното национално право и в документи, съдържащи разпоредби за прилагане, или от програмата за развитие на селските райони, може да се контролира съгласно набор от проверими показатели, който се определя от държавите членки.

3.   Резултатите от административните проверки и проверките на място се оценяват, за да се установи дали някои констатирани проблеми могат по принцип да породят риск за други подобни операции, бенефициери или други органи. При оценката се установяват също така причините за подобно положение, евентуалният допълнителен преглед, който може да се наложи, и необходимите коригиращи и превантивни действия.

4.   Компетентният орган извършва физически проверки на терен, в случай че фотоинтерпретирането на сателитни или въздушни ортоснимки или други относими доказателства, в т.ч. доказателства, представени от бенефициера по искане на компетентния орган, не дават резултати, които биха позволили по удовлетворителен за компетентния орган начин да се направят категорични заключения относно допустимостта или, когато е приложимо, правилния размер на площта, която е обект на административните проверки или проверките на място.

5.   Настоящата глава се прилага по отношение на всички проверки, извършвани съгласно настоящия регламент, и без да се засягат специалните правила, предвидени в дялове IV и V. Параграф 3 обаче не се прилага по отношение на дял V“.

12

Член 25 от Регламент за изпълнение № 809/2014 е озаглавен „Обявяване на проверките на място“ и предвижда:

„Проверките на място може да се обявяват, при условие че това не е в разрез с тяхната цел или ефективност. Обявяването е строго ограничено до минималния необходим период от време и не надвишава 14 дни.

Въпреки това при проверки на място на заявленията за помощ за животни или свързани с животни искания за плащане по мерки за подпомагане, или ангажименти, съобщавани в съответствие с член 14а, параграф 5, обявяването се извършва в срок от 48 часа, освен в надлежно обосновани случаи. Освен това[,] когато законодателството, приложимо по отношение на актове и стандарти, свързани с кръстосано спазване, изисква проверката на място да не се обявява, тези правила се прилагат и в случай на проверки на място, свързани с кръстосано спазване“.

13

„Никополис“ е българско търговско дружество, извършващо производство на земеделска продукция и регистрирано като земеделски производител.

14

То подава заявление за подпомагане за кампания 2019 г. от Програмата за развитие на селските райони 2014—2020 г., в което заявява подпомагане по осем различни схеми. Това заявление е придружено от изискуемите документи и са извършени автоматични проверки на въведените в него данни.

15

В периода между 18 и 21 ноември 2019 г. е извършена проверка на място на част от обработваните от „Никополис“ парцели, при която е установено съответствие със законовите изисквания. На 23 октомври 2019 г. Дирекция „Технически инспекторат“ на Държавен фонд „Земеделие“ извършва проверка на място за кръстосано спазване, при която също не са установени пропуски. Съгласно доклад за проверка на площи, изготвен от експерт при Регионален технически инспекторат — Велико Търново, при проверки на място на всички заявени за подпомагане площи, извършени в периода между 16 септември 2019 г и 31 октомври 2019 г., е установен само един недопустим за подпомагане парцел от 0,51 ха.

16

С писмо от 25 ноември 2019 г. Изпълнителна агенция „Сертификационен одит на средствата от европейските земеделски фондове“ уведомява изпълнителния директор, че са извършени проверки на животновъдни обекти, сред които и животновъден обект на „Никополис“, и че резултатите от проверките разкриват наличие на индикатори за измама и необходимост от допълнителни анализи. Въз основа на това писмо на 3 декември 2019 г. изпълнителният директор изпраща докладна записка за разпореждането на спиране на администрирането на заявленията, цитирани в писмото.

17

На 6 август 2020 г.„Никополис“ подава до изпълнителния директор искане да бъде извършено плащане по заявлението за подпомагане, посочено в точка 14 от настоящото решение. С писмо от 14 август 2020 г. заместник изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“ отговаря, че към момента процесът на администриране на заявленията за подпомагане за кампания 2019 г. от Програмата за развитие на селските райони 2014—2020 г. не е приключил и че се извършва допълнителна проверка по заявлението за подпомагане, като изрично посочва, че писмото не представлява индивидуален административен акт.

18

„Никополис“ смята, че тъй като изпълнителният директор не се е произнесъл в законоустановения срок по посоченото заявление за подпомагане, е налице мълчалив отказ по последното, и подава жалба срещу този мълчалив отказ пред запитващата юрисдикция — Административен съд Велико Търново (България).

19

„Агро-еко“ е българско търговско дружество, извършващо производство на земеделска продукция и регистрирано като земеделски производител.

20

То подава заявление за подпомагане за кампания 2018 г. от Програмата за развитие на селските райони 2014—2020 г., в което заявява подпомагане по дванадесет различни схеми, сред които и по мяpка 10 „Агроекология и климат“. Това заявление е придружено от изискуемите документи и са извършени автоматични проверки на въведените в него данни.

21

По време на извършени проверки на място на част от обработваните от „Агро-еко“ парцели е установено, че са изпълнени условията за заявеното подпомагане.

22

„Агро-еко“ получава плащане по съответните схеми и мерки, с изключение на мярка 10 „Агроекология и климат“, във връзка с която не му е издадено уведомително писмо.

23

На 21 февруари 2020 г.„Агро-еко“ подава до изпълнителния директор искане да бъде извършено плащане по заявлението за подпомагане във връзка с мярка 10 „Агроекология и климат“, посочено в точка 20 от настоящото решение. Липсва произнасяне и по това искане за плащане.

24

„Агро-еко“ смята, че тъй като изпълнителният директор не се е произнесъл в законоустановения срок по посоченото заявление за подпомагане, е налице мълчалив отказ по последното, и подава жалба срещу този мълчалив отказ пред запитващата юрисдикция.

25

В рамките на двата спора, с които е сезирана, запитващата юрисдикция е изправена пред въпроса дали неплащането на съответните помощи в срока по член 75, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 трябва да се счита за мълчалив отказ по заявленията за подпомагане, посочени в точки 14 и 20 от настоящото решение.

26

В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че практиката на Върховния административен съд (България) по този въпрос е противоречива, и отбелязва, че Съдът никога не се е произнасял по тълкуването на член 75 от Регламент № 1306/2013.

27

При тези обстоятелства и в двете главни производства Административен съд Велико Търново решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

28

С въпросите си, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 75, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че ако разплащателната агенция на държава членка не изплати преди изтичането на определения в тази разпоредба срок помощ, поискана от земеделски производител по програми от общата селскостопанска политика, това трябва да се приема за мълчалив отказ по съответното заявление за подпомагане.

29

Освен това запитващата юрисдикция пита Съда дали ако след изтичане на този срок бъдат извършени допълнителни проверки или контрол, за отговора на горепосочения въпрос е от значение дали компетентните национални органи са уведомили или не са уведомили подалото заявление за подпомагане лице.

30

Съгласно постоянната практика на Съда, за да се тълкува разпоредба от правото на Съюза, трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ, както и целите, преследвани от правната уредба, от която тя е част (решение от 26 февруари 2019 г., Rimšēvičs и ЕЦБ/Латвия, C‑202/18 и C‑238/18, EU:C:2019:139, т. 45 и цитираната съдебна практика).

31

Член 75, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 е част от дял V, глава II от този регламент, озаглавена „Интегрирана система за администриране и контрол“. Съгласно текста на тази разпоредба плащанията по схемите за подпомагане и посочените в член 67, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 мерки се осъществяват в периода от 1 декември до 30 юни на следващата календарна година. Член 40 от посочения регламент предвижда, че всяко плащане, извършено извън този период, е недопустимо за финансиране от Съюза.

32

По принцип само мълчанието на институция или орган на Съюза или на национален орган, който прилага правото на Съюза, не може да се приема за мълчалив отказ, освен ако тази последица не е изрично предвидена в разпоредба на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 9 декември 2004 г., Комисия/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, т. 45).

33

В случая следва най-напред да се определи дали релевантната правна уредба на Съюза съдържа разпоредба, която изрично да предвижда, че след изтичането на този срок и при липсата на плащане се предполага, че е формиран мълчалив отказ. Налага се изводът, че случаят не е такъв. Всъщност нито Регламент № 1306/2013, нито който и да било друг релевантен правен акт не предвижда изрично подобна последица.

34

На следващо място, макар целта на член 40 и член 75, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 във връзка със съображение 27 от него да е да се гарантира, че земеделските производители получават навреме финансова помощ, за да могат да я използват ефективно, и да се избегне излагането на риск на годишното разпределение на бюджета на Съюза, от общия дух на посочения регламент все пак следва, че при определени обстоятелства помощта може законосъобразно да бъде изплатена след изтичането на срока по член 75, параграф 1.

35

Първо, с цел защита на финансовите интереси на Съюза в съответствие с член 58 от Регламент № 1306/2013, в член 75, параграф 2 от същия се уточнява, че посочените в член 75, параграф 1 плащания не се извършват, преди да са приключили проверките на условията за допустимост, които държавите членки трябва да осъществяват съгласно член 74 от този регламент, както и съгласно общите принципи, посочени в член 24 от Регламент за изпълнение № 809/2014. В член 75, параграф 2 обаче не се определя срокът, в който трябва да бъдат извършени тези проверки, като по този начин се внушава, че те могат да бъдат осъществени след най-късната дата за плащане, предвидена в член 75, параграф 1, и следователно да бъдат приключени от компетентните национални органи след 30 юни на календарната година, която следва тази на подаване на съответното заявление за подпомагане. В това отношение е без значение дали съответният земеделски производител е бил уведомен за извършването на допълнителни проверки или контрол след изтичането на срока, определен в последната разпоредба. Всъщност редът, по който земеделските производители следва да бъдат уведомявани за обработката на техните заявления, е оставен на преценката на държавите членки и член 25 от Регламент за изпълнение № 809/2014 освен това предвижда възможността проверки на място да бъдат извършвани, без да са били обявени.

36

Второ, член 40, първа алинея от Регламент № 1306/2013 изрично предвижда възможността при случаите, условията и в границите, които се определят, като се вземе предвид принципът на пропорционалност, да се прави изключение от правилото, че плащанията, извършени от разплащателните агенции към бенефициерите преди най-ранната или след най-късната възможна дата за плащане, са недопустими за финансиране от Съюза. Въз основа на тази разпоредба Делегиран регламент № 907/2014, и по-специално членове 5 и 5а от него, предвижда, че при определени условия и в определена степен плащанията, направени от разплащателна агенция след изтичане на срока, са допустими за финансиране от Съюза, и както е видно от съображение 4 от него, обосновава посоченото изключение с това, че забавянето на плащанията може да се дължи по-конкретно на допълнителни проверки, извършвани от държавите членки във връзка със спорни искания.

37

Следователно от буквалното и контекстуално тълкуване на член 75 от Регламент № 1306/2013 следва, че макар той да установява принципа, че плащането на помощта на бенефициерите и предхождащата го проверка на условията за допустимост по правило трябва да бъдат извършени в срока, определен в член 75, параграф 1, все пак не може да се изключи възможността в отделни случаи и при спазване на принципите на добра администрация и на полагане на дължимата грижа тази проверка да бъде извършена след изтичането на посочения срок и поради това плащането, което може да бъде извършено едва след приключване на проверката, да бъде направено след 30 юни на календарната година, която следва тази на подаване на съответното заявление за подпомагане.

38

В този смисъл определеният в член 75, параграф 1 срок не е императивен, а само инструктивен. При това положение не може да се приеме, че неплащането на помощ в този срок е равнозначно на мълчалив отказ по съответното заявление за подпомагане.

39

На последно място, това буквално и контекстуално тълкуване на член 75 от Регламент № 1306/2013 се потвърждава напълно от телеологичното тълкуване на тази разпоредба. Всъщност отъждествяването на неплащането на помощта в срока по член 75, параграф 1 с мълчалив отказ по съответното заявление за подпомагане трудно може да се съвмести с интересите на Съюза и с тези на земеделските производители, получаващи подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика. От една страна, що се отнася до Съюза, подобно отъждествяване би могло да има за последица да насърчи разплащателните агенции на държавите членки да правят по-бързо проверките, които трябва да извършват съгласно член 74 от този регламент, и дори да не правят такива, а това би могло да е в противоречие с целта за защита на финансовите интереси на Съюза, която член 58 от посочения регламент трябва да гарантира. От друга страна, що се отнася до земеделските производители бенефициери, подобно отъждествяване би ги лишило от всякаква възможност да получат плащане след изтичането на посочения срок, освен ако не подадат жалба в този смисъл, макар разплащателната агенция да възнамерява да извърши плащането.

40

С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 75, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че ако разплащателната агенция на държава членка не изплати преди изтичането на определения в тази разпоредба срок помощ, поискана от земеделски производител, това не трябва да се приема за мълчалив отказ по съответното заявление за подпомагане, и то независимо дали съответният земеделски производител е бил уведомен за извършването на евентуални допълнителни проверки, които биха обосновали пропускането на срока.

41

С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Член 75, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета, изменен с Регламент (ЕС) 2017/2393 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2017 г., трябва да се тълкува в смисъл, че ако разплащателната агенция на държава членка не изплати преди изтичането на определения в тази разпоредба срок помощ, поискана от земеделски производител, това не трябва да се приема за мълчалив отказ по съответното заявление за подпомагане, и то независимо дали съответният земеделски производител е бил уведомен за извършването на евентуални допълнителни проверки, които биха обосновали пропускането на срока.