15.1.2015   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 12/87

Relatore:

Sig. SIMONS

1.1

L'Europa è nella posizione ideale per sfruttare i vantaggi offerti dall'espansione del settore dei sistemi aerei a pilotaggio remoto (Remotely Piloted Aerial Systems, RPAS), con le sue ricadute positive in termini di occupazione e di consolidamento del ruolo dell'Europa quale centro di conoscenze per la tecnologia e lo sviluppo. Le possibilità di finanziamento esistenti a livello europeo per le PMI possono stimolare l'ulteriore crescita di questo settore.

1.2

I termini RPAS e UAV (Unmanned Aviation Vehicle — veicolo aereo senza equipaggio) sono conformi alla normativa internazionale dell'ICAO (Organizzazione internazionale dell'aviazione civile). La denominazione «drone», entrata ormai nell'uso comune, non viene utilizzata dall'ICAO. Onde evitare confusione giuridica, anche in materia di responsabilità e di copertura assicurativa, si raccomanda, ove possibile, di attenersi a livello europeo alla terminologia dell'ICAO.

1.3

La necessità di una piena integrazione degli RPAS nelle forme di aviazione esistenti è ampiamente riconosciuta, in particolare per quanto riguarda l'individuazione e identificazione di ogni aeromobile. In tale contesto svolge un ruolo anche il crescente interesse, soprattutto in Europa, per le applicazioni commerciali degli RPAS di minori dimensioni (al di sotto dei 150 kg).

1.4

La gestione commerciale degli RPAS, specie di piccole dimensioni, richiederà ulteriori adeguamenti (ad esempio, maggiore limitazione della responsabilità verso terzi, introduzione di categorie di RPAS di peso inferiore a 500 kg, adeguamento dei livelli di rischio connessi alle caratteristiche di volo degli RPAS molto piccoli, ecc.).

1.5

Una condizione fondamentale del ricorso agli RPAS di piccole dimensioni è l'esistenza di norme armonizzate, in particolare per gli operatori di RPAS, in relazione alla sicurezza e alla formazione, nonché di norme e disposizioni adeguate in materia di rispetto della vita privata, protezione dei dati, responsabilità e copertura assicurativa. È quindi necessario definire nuove norme o rafforzare quelle esistenti, applicabili agli usi sia privati che commerciali, ad esempio per quanto riguarda l'identificazione degli RPAS di minori dimensioni, la protezione contro la pirateria e la presa di controllo da parte di terzi. A tale riguardo il Comitato economico e sociale europeo (CESE) raccomanda alla Commissione di svolgere un ruolo proattivo.

1.6

La comunicazione in esame (1) persegue la finalità di prospettare soluzioni per creare nell'UE un clima propizio agli investimenti nelle attività, industriali od operative, collegate agli RPAS: un obiettivo che il Comitato condivide appieno. Quest'ultimo sottolinea anche le ricadute positive sull'occupazione diretta e indotta e il conseguente aumento della produttività in generale.

1.7

Guardando al futuro, l'Europa dovrà coordinare gli sviluppi civili e militari in questo settore, sfruttando le possibili sinergie.

1.8

Sarà altresì necessario avere una visione quanto più possibile esatta del traffico aereo generato dagli RPAS, in relazione a tutti i velivoli già in circolazione. A tal fine occorrerà predisporre i mezzi adeguati.

2.1

Gli RPAS sono comunemente utilizzati ormai da molti anni sia in campo militare che civile, ma è solo da poco che è iniziata una seria discussione di merito sulle loro applicazioni commerciali, sulla loro integrazione con il resto del traffico aereo civile e sulle relative questioni di sicurezza, in termini di normativa, certificazione e formazione, come anche sul rispetto della vita privata, sulle responsabilità e sugli aspetti legati alla copertura assicurativa. L'impiego di questi sistemi può determinare nelle nostre società una rivoluzione paragonabile, in certa misura, a quella prodotta da Internet, il quale, proveniente dall'ambito militare, è stato adeguato e democratizzato, andando a trasformare numerose professioni e creandone di nuove.

2.2

L'utilizzo degli RPAS civili, in particolare, ha fatto registrare una crescita esponenziale, sia in termini numerici, che di dimensioni, peso e molteplicità di applicazioni possibili, il cui numero è in continuo aumento. Al momento, per questi sistemi sono già stati individuati cinque mercati principali: attività ricreative, informazione e media, sorveglianza e controllo (installazioni elettriche, condutture e impianti industriali), scienze della Terra (agricoltura e ambiente) e sicurezza civile (ricerca e salvataggio, inquinamento, attività di polizia, controllo degli assembramenti, ecc.).

2.3

Gli aeromobili con equipaggio a bordo, in particolare, gli elicotteri, saranno sostituiti solo in parte dagli RPAS, meno costosi, altamente flessibili e poco intrusivi. Ma i nuovi, numerosi impieghi di apparecchi di piccole dimensioni, estremamente versatili ed economici, rappresenteranno la maggioranza degli utilizzi degli RPAS. Ciò genererà nuove applicazioni, le quali a loro volta creeranno posti di lavoro diretti e indotti e produrranno effetti economici generali, quali un aumento della produttività.

2.4

Non si tratta dunque più di capire se, ma come e quando avverrà l'integrazione di questi nuovi sistemi nelle forme di aviazione esistenti. In tale contesto svolge un ruolo anche il crescente interesse, soprattutto in Europa, per le applicazioni commerciali degli RPAS di minori dimensioni (al di sotto dei 150 kg).

2.5

Bisognerà quindi prestare attenzione per tempo a questi elementi nell'affrontare il tema dell'integrazione degli RPAS, sia in ambito europeo che a livello dell'ICAO. Le questioni della sicurezza e del rispetto della vita privata, nonché l'esistenza di una normativa pertinente armonizzata, svolgeranno un ruolo determinante nell'accettazione degli RPAS da parte dell'opinione pubblica sia in Europa che altrove.

2.6

La comunicazione in esame (2) traccia un quadro soddisfacente e abbastanza completo della problematica attuale, della situazione preesistente per quanto riguarda l'impiego, in particolare, degli RPAS di piccole dimensioni in Europa, e delle iniziative legislative previste dalla Commissione.

3.1

Si stima che entro il 2050 nell'aviazione civile vi saranno numerose categorie di aeromobili di formati molto diversi tra loro. Alcuni di questi aeromobili avranno un pilota a bordo, altri no. È quindi importante creare un mercato europeo per gli RPAS, noti anche con il termine di «droni». Questi velivoli rientrano nella più ampia categoria dei sistemi aerei senza equipaggio (UAS — Unmanned Aircraft Systems), programmabili per volare autonomamente senza l'intervento di un pilota. Gli RPAS vengono invece comandati a distanza da un pilota.

3.2

Questa tecnologia si è sviluppata rapidamente e ora può essere utilizzata al di fuori del contesto militare. Gli RPAS dovrebbero pertanto poter volare in uno spazio aereo non segregato e fare quindi parte del normale traffico aereo civile. Finora tale tecnologia è stata utilizzata, ad esempio, per la ripresa fotografica e il monitoraggio di infrastrutture, ma in futuro dovrebbe anche servire al trasporto di merci o persone.

3.3

La Commissione illustra il modo in cui essa intende inserire gli RPAS in un quadro di intervento a livello europeo e come potrebbe essere sviluppato questo mercato garantendo nel contempo la tutela dell'interesse pubblico. L'intervento normativo e le attività di ricerca e sviluppo si baseranno sulle iniziative di una serie di attori, in particolare:

3.4

La sicurezza è una delle priorità della politica dell'UE in materia di aviazione. La normativa attualmente in vigore ostacola lo sviluppo di un mercato europeo in questo settore in quanto le autorizzazioni nazionali non godono del riconoscimento reciproco da parte degli Stati membri e quindi in tutta l'Europa. Il quadro normativo deve tenere conto dell'ampia gamma di velivoli e concentrarsi in un primo tempo sulle tecnologie già consolidate. Gradualmente potranno essere introdotte norme più dettagliate, per giungere infine all'autorizzazione delle tipologie operative più complesse di RPAS.

3.5

Alcune delle tecnologie necessarie a consentire un'integrazione sicura degli RPAS non sono ancora disponibili. Le attività di ricerca e sviluppo portate avanti dalle diverse istanze dovranno quindi concentrarsi sulla messa a punto di tali tecnologie. In questo ambito occorre in particolare perfezionare le tecnologie per consentire il comando e controllo, il rilevamento e la elusione (Detect and Avoid — DAA), la protezione contro vari tipi di attacchi, procedure di emergenza trasparenti e armonizzate, capacità decisionali atte a garantire comportamenti di volo prevedibili, nonché il controllo dei fattori umani.

3.6

Naturalmente è anche importante garantire la sicurezza delle informazioni trasmesse e ricevute dagli RPAS. I dati scambiati tra i vari operatori per assicurare il corretto funzionamento del sistema devono poter essere trasferiti in sicurezza.

3.7

Le operazioni degli RPAS non devono portare alla violazione dei diritti fondamentali, in particolare del diritto alla vita privata. Qualora sia necessario raccogliere dati, occorre che siano rispettate le disposizioni applicabili in materia di protezione dei dati personali, in particolare quelle di cui alla direttiva 95/46/CE sulla tutela dei dati e alla decisione quadro 2008/977. L'apertura del mercato degli RPAS dovrebbe quindi includere una valutazione delle misure necessarie a garantire il rispetto dei diritti fondamentali.

3.8

Poiché possono sempre verificarsi degli incidenti, bisogna anche provvedere ad adeguate coperture assicurative e a regole in materia di risarcimento. La Commissione esaminerà se sia necessario modificare la normativa in vigore. Essa sosterrà lo sviluppo di un mercato degli RPAS e promuoverà la competitività delle imprese operanti in questo settore, tra le quali si annoverano numerose PMI e start-up.

4.1

Sebbene gli RPAS siano utilizzati ormai da tempo in ambito sia militare che civile e il loro impiego sia aumentato notevolmente, soprattutto negli ultimi anni, è solo di recente che è iniziato il dibattito sulla loro regolamentazione e vigilanza a livello internazionale e nazionale.

4.2

La nomenclatura attualmente utilizzata per designare i veicoli aerei, civili o militari, senza equipaggio a bordo comprende vari termini: drone, veicolo aereo senza equipaggio (Unmanned Aerial Vehicle — UAV), sistema aereo senza pilota (Unmanned Aircraft System — UAS), sistema aereo a pilotaggio remoto (Remotely Piloted Aircraft System — RPAS) o aereo telepilotato (Remotely Piloted Aircraft — RPA). Queste denominazioni non sempre danno un'idea chiara delle caratteristiche specifiche dei vari apparecchi e sistemi. Il termine «drone» è mutuato dalla nomenclatura militare, ma talvolta è utilizzato anche per designare velivoli destinati ad applicazioni civili.

4.3

Le denominazioni RPAS e RPA sono basate sulla regolamentazione dell'ICAO (Organizzazione internazionale dell'aviazione civile), che cerca di allinearsi alla normativa esistente in materia di aeromobili manovrati da un pilota. Il manuale dell'ICAO sugli RPAS definisce gli RPA come un tipo specifico di velivolo senza equipaggio a bordo. Tutti i veicoli aerei civili senza equipaggio sono disciplinati dalle disposizioni dell'articolo 8 della Convenzione di Chicago (3). La denominazione «drone» non viene utilizzata dall'ICAO. Onde evitare confusione, anche in materia di responsabilità e di copertura assicurativa, si raccomanda, ove possibile, di attenersi a livello europeo alla terminologia dell'ICAO.

4.4

Come nella comunicazione della Commissione, il termine UAV nel presente parere sarà utilizzato per designare un velivolo operante autonomamente senza l'intervento di un pilota. Un veicolo RPAS è un aeromobile pilotato a distanza. Nell'uso comune è entrato ormai il termine «drone», a indicare tutte le varie tipologie di questi velivoli. Tuttavia, onde evitare confusione giuridica, nella regolamentazione è consigliabile attenersi alla terminologia ufficiale.

4.5

La tabella di marcia europea per gli RPAS (4) delinea lo sviluppo e l'integrazione di questi sistemi civili nel cielo unico europeo in un arco temporale di 15 anni. Essa descrive più specificamente tre ambiti: 1) ricerca e sviluppo; 2) regolamentazione in materia di sicurezza e standardizzazione tecnica, nonché misure integrative e disposizioni relative al rispetto della vita privata e alla tutela dei dati personali; e 3) copertura assicurativa e responsabilità. Le proposte relative all'integrazione dei velivoli civili RPAS nel cielo unico europeo si riferiscono al periodo a partire dal 2016.

4.6

Nel contempo, l'ICAO ha iniziato a introdurre la regolamentazione attesa ormai da tempo per l'integrazione dei velivoli senza pilota (UAV). Nel 2011 il gruppo di studio dell'ICAO sui sistemi aerei senza pilota ha pubblicato una circolare (328) sui tali sistemi e ha presentato degli emendamenti agli allegati 2, 7 e 13 della Convenzione di Chicago sull'uso degli RPAS nel settore dell'aviazione civile internazionale. Nel corso del 2014 è prevista la pubblicazione di un nuovo manuale sugli RPAS, nel quale saranno affrontati aspetti quali le condizioni di rilascio del certificato di aeronavigabilità, dell'approvazione operativa degli RPAS e della licenza di operatore, nonché le nuove condizioni in materia di aeronavigabilità, manutenzione ed esercizio.

4.7

Tra il 2016 e il 2018 l'ICAO intende introdurre norme e pratiche raccomandate (Standards and Recommended Practices — SARP) relative alle procedure di volo (Procedures for Air Navigation — PAN) per gli RPAS per quanto riguarda gli aeromobili, gli utenti, la concessione delle licenze, i sistemi di rilevamento ed elusione, le comunicazioni e i requisiti in materia di controllo del traffico aereo. Secondo quanto indicato dal gruppo di studio sugli UAS, entro il 2018 l'ICAO avrà pubblicato tutta la normativa in merito agli RPAS.

4.8

Il dibattito sulla regolamentazione ha luogo sia in seno all'ICAO che a livello dell'UE. A tale riguardo svolgono un ruolo importante le discussioni nell'ambito di JARUS (Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems), un gruppo internazionale di esperti che riunisce le autorità nazionali dell'aviazione civile e gli organismi regionali di sicurezza aerea. In questo contesto, la sicurezza e le misure contro l'utilizzo illecito di sistemi sia di grandi che di piccole dimensioni devono essere oggetto della massima attenzione.

4.9

Quando si affronta la questione degli RPAS è opportuno considerare non solo gli aspetti generali legati ai grandi aeromobili pilotati a distanza, ma anche quelli connessi alla loro versione attualmente in più rapida crescita in Europa: gli RPAS di minori dimensioni. Oltre che per le funzioni più prettamente «pubbliche» di polizia, gestione delle catastrofi e rilevamento, è aumentato enormemente anche l'impiego a fini commerciali di sistemi di piccole o piccolissime dimensioni, in particolare per l'osservazione, la ripresa fotografica, la sorveglianza e il controllo a livello nazionale. È pertanto importante creare un mercato europeo per questo tipo di utilizzo degli RPAS.

4.10

La protezione di diritti fondamentali quali il rispetto della riservatezza di immagini e dei dati personali era già una questione di rilievo nel quadro dell'utilizzo di aeroplani ed elicotteri con equipaggio. Nel contesto in esame è soprattutto l'aumento di scala dovuto alla diffusione degli RPAS di minori dimensioni a essere di grande importanza nell'ambito del rafforzamento e dell'applicazione delle norme in materia di protezione dei dati personali e aziendali nonché della tutela della vita privata e del rispetto dei diritti fondamentali. L'adozione di regole adeguate rimane un requisito indispensabile. Per la loro graduale introduzione e il relativo processo di apprendimento può essere utile anche ricorrere a regole temporanee e a un «codice di condotta» o una «Carta del rispetto della vita privata» per le imprese.

5.1.1

Il Comitato osserva con soddisfazione che anche la Commissione tiene conto degli interessi commerciali degli operatori di piccoli sistemi RPAS. L'Europa si trova in una posizione ideale per sfruttare i vantaggi offerti dallo sviluppo di un'industria dei sistemi aeromobili a pilotaggio remoto. Il rafforzamento di questo settore favorisce l'occupazione e consolida il ruolo dell'Europa quale centro di conoscenze per la tecnologia e lo sviluppo.

5.1.2

Il settore appare attualmente frammentato ma proprio per questo è alquanto probabile che si realizzi un consolidamento nel quale soltanto le imprese più innovative e finanziariamente più solide e/o sostenute da grandi gruppi industriali usciranno vincitrici dal confronto. Di qui l'importanza di consentire che tali imprese dispongano delle risorse, della visibilità e della stabilità normativa necessari per affrontare le sfide e per cogliere le opportunità di sviluppo di questo settore. Tra i mezzi necessari figura in primo luogo la capacità di innovarsi e di fare ricerca e sviluppo, sostenuta dalla possibilità di accedere ai finanziamenti. Occorre inoltre agevolare per queste imprese il ricorso agli strumenti giuridici e regolamentari. Può essere altresì utile promuovere la condivisione di servizi tra molteplici operatori.

5.1.3

Per poter cogliere le opportunità offerte dal mercato interno europeo, i legislatori devono affrontare la sfida che consiste nel realizzare un quadro giuridico chiaro ma al contempo flessibile, che apra la strada agli investimenti in nuove tecnologie e applicazioni per sistemi RPAS, come le stampanti tridimensionali e Internet industriale. Al riguardo, le possibilità di finanziamento esistenti a livello europeo a favore delle PMI possono stimolare l'ulteriore crescita di questo settore. Analogamente, l'impresa comune SESAR costituisce un'eccellente piattaforma per incrementare il finanziamento delle attività di ricerca e sviluppo a favore di un'ulteriore integrazione degli RPAS. Ciò dovrà essere tenuto sufficientemente in considerazione nei programmi SESAR 2020 e Orizzonte 2020.

5.1.4

Da un lato, i costruttori dovranno passare dall'attuale produzione in piccole serie a una produzione su più vasta scala, il che li costringerà ad adeguare i loro strumenti di produzione. Tale adeguamento non dovrà però ripercuotersi negativamente sul livello qualitativo elevato dei loro prodotti e dovrà andare di pari passo con l'ulteriore sviluppo della loro strategia commerciale. Dall'altro lato, per altri tipi di RPAS, l'innovazione e la produzione su misura potranno stimolare la creazione e lo sviluppo di imprese, in particolare PMI.

5.1.5

La prevedibile evoluzione dell'impiego civile dei droni darà luogo a importanti sviluppi. Al fine di evitare la perdita di posti di lavoro e promuovere la creazione di nuove professioni, occorre anticipare le ripercussioni di questi sviluppi in termini occupazionali, coinvolgendo fin dall'inizio tutte le parti sociali. È necessario compiere ricerche e studi di prospettiva, in particolare per quanto riguarda le possibilità di soluzioni sostenibili ed ecologiche, ad esempio in materia di contrasto dell'inquinamento elettronico. Questi sviluppi devono essere anticipati in modo efficace anche sul piano della formazione.

5.1.6

Gli interessi commerciali del settore degli RPAS potrebbero inoltre trarre vantaggio dall'adozione di un approccio proattivo da parte dell'Unione europea sia nel quadro dei negoziati sull'assegnazione delle frequenze nell'ambito dell'Unione internazionale delle telecomunicazioni sia in un'ottica di prevenzione della concorrenza sleale da parte di terzi. Ciò è di particolare importanza soprattutto nel contesto dei negoziati in corso sull'accordo di libero scambio con gli Stati Uniti.

5.2.1

Una condizione fondamentale per l'utilizzo dei sistemi RPAS è una normativa adeguata, preesistente o nuova, intesa a stabilire le responsabilità generali e la responsabilità verso terzi degli operatori e degli utenti di questi sistemi. Esiste un ampio consenso sul fatto che la responsabilità verso terzi degli operatori di RPAS debba essere basata sulle disposizioni in materia applicabili agli aeromobili con equipaggio a bordo.

5.2.2

Formazione e addestramento dei piloti: a seconda delle condizioni di utilizzo, l'impiego degli RPAS civili può presentare rischi, talvolta ingenti, sia per gli utenti che per eventuali vittime di incidenti, e può arrecare danni materiali. Per garantire condizioni di operabilità ottimali è necessario stabilire, in collaborazione con le autorità nazionali di regolamentazione e le organizzazioni di categoria o organizzazioni analoghe degli RPAS civili, il quadro normativo per la formazione e l'addestramento dei piloti o degli operatori di velivoli comandati a distanza, nonché per il rilascio delle relative licenze. Tale quadro normativo permetterebbe di ridurre le incertezze in merito agli aspetti assicurativi e di responsabilità.

5.2.3

Tenuto anche conto dell'elevato grado di automazione, è plausibile che si configuri una responsabilità diretta a carico del gestore di un sistema RPAS. Il regime di responsabilità applicabile attualmente ai vettori aerei e agli operatori di aeromobili è disciplinato, tra l'altro, dal regolamento (CE) n. 785/2004. Tale regolamento non tiene attualmente conto degli aspetti legati alla responsabilità e alla copertura assicurativa degli RPAS.

5.2.4

La gestione commerciale degli RPAS, specie di piccole dimensioni, richiederà ulteriori adeguamenti (ad esempio, maggiore limitazione della responsabilità verso terzi, introduzione di categorie di RPAS di peso inferiore a 500 kg, adeguamento dei livelli di rischio connessi alle caratteristiche di volo degli RPAS molto piccoli, ecc.).

5.2.5

Esistono assicurazioni per i sistemi RPAS, ma la domanda è esigua poiché la maggior parte delle operazioni svolte con questi sistemi viene attualmente effettuata con aeromobili di proprietà pubblica. Il calcolo dei premi si basa in genere su quello applicato ai voli con equipaggio (peso al decollo). Anche questo sistema deve essere adattato agli RPAS di minori dimensioni.

5.3.1

L'utilizzo commerciale degli RPAS di minori dimensioni (al di sotto dei 150 kg), i quali consentono in particolare di raccogliere elevate quantità di dati e immagini, deve essere accompagnato fin dal principio da chiare garanzie in materia di tutela della vita privata. Tra le misure adottabili a tal fine vi sono la mascheratura delle immagini o l'accensione e lo spegnimento della macchina fotografica, e la protezione delle immagini e di altri dati. Vi è un'evidente necessità di rafforzare le disposizioni già in vigore o di introdurre nuove norme, applicabili agli usi sia privati che commerciali, che permetterebbero ad esempio l'identificazione degli RPAS di minori dimensioni, la protezione contro la pirateria e l'assunzione del controllo da parte di terzi.

5.3.2

L'analisi delle proposte di modifica della legislazione UE in materia di protezione dei dati personali è ormai in fase avanzata. Tali proposte precisano chiaramente, tra l'altro, le responsabilità e gli obblighi a carico dei costruttori e degli utenti di RPAS. Con particolare riguardo alla questione se tali norme debbano essere introdotte e applicate a livello europeo o nazionale, è giustificato aspettarsi un approccio attivo da parte della Commissione.

5.4.1

L'utilizzo civile e militare dello spazio aereo da parte sia di velivoli con equipaggio a bordo che di sistemi aeromobili a pilotaggio remoto e le relative norme di sicurezza determineranno un aumento del carico di lavoro dei servizi di controllo del traffico aereo. Il Comitato appoggia pertanto l'intenzione della Commissione di prendere iniziative in materia, come anche la collaborazione tra le attività civili e quelle militari, in modo che le applicazioni e le innovazioni possano essere testate per usi commerciali, sfruttando le possibili sinergie. Occorrerà inoltre tenere in considerazione le priorità in materia di regolamentazione e il rapporto tra la normativa europea e quella internazionale.