21.1.2015   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 19/4

1.

sottolinea che la crisi finanziaria, economica e sociale in corso sta radicalmente rimodellando le condizioni di finanziamento dell’economia reale. In questo contesto, diventa sempre più essenziale sostenere nel lungo periodo gli investimenti, sia pubblici che privati. Gli investimenti pubblici, infatti, possono essere non soltanto uno stimolo per quelli privati, ma anche un prerequisito, in quanto possono essere utili per stabilire le adeguate condizioni strutturali di funzionamento dell’economia in una determinata regione e svolgere una funzione anticiclica per i periodi di crisi. Al di là della complementarità con gli investimenti privati, gli investimenti pubblici possono servire al conseguimento di obiettivi di interesse generale in settori (quali istruzione, formazione, ricerca, infrastrutture, sanità, ambiente...) nei quali è necessario l’intervento pubblico in quanto i benefici più ampi che ne derivano per la società non corrispondono ai modelli di investimento privato;

2.

osserva che mentre a livello mondiale gli investimenti diretti hanno un tasso di crescita vicino alle due cifre (1), nell’Unione europea gli investimenti privati sono in calo. Allo stesso tempo, gli attuali tassi d’interesse reali, estremamente bassi, non forniscono al settore privato incentivi sufficienti per sostenere gli investimenti pubblici nel breve periodo. È quindi importante creare condizioni favorevoli che stimolino gli investimenti privati, nel contempo il livello, la qualità, e l’efficacia di quelli pubblici; per compensare la carenza di domanda privata con la domanda pubblica;

3.

sottolinea che, secondo il documento sulle prospettive economiche mondiali dell’FMI dell’ottobre 2014 (2), «per le economie con esigenze infrastrutturali chiaramente identificate e processi efficienti di investimenti pubblici, e dove vi sia un margine di capacità inutilizzata e accomodamento monetario, esistono valide ragioni per aumentare gli investimenti in infrastrutture pubbliche.»

4.

sottolinea che nell’Unione europea gli investimenti pubblici sono diminuiti del 20 % in termini reali tra il 2008 e il 2013. Riconosce che la tendenza a livelli di spesa troppo bassi in investimenti pubblici si era già delineata prima della crisi e che da allora la situazione si è notevolmente aggravata. Durante la crisi, gli investimenti pubblici sono stati ulteriormente limitati a causa dell’intervento pubblico per la ricapitalizzazione delle banche, volto in particolare ad affrontare le conseguenze dell’eccesso di investimenti privati nel settore immobiliare in alcuni paesi della zona euro. Secondo le più recenti previsioni della Commissione per il 2013 e il 2014, gli investimenti pubblici nell’UE-27 faranno segnare minimi storici nel 2014, mentre nel settore privato hanno toccato il minimo nel 2013 (3);

5.

si allinea pertanto al crescente consenso sul fatto che sarà impossibile ripristinare una crescita sostenuta nell’UE senza stimolare gli investimenti favorevoli alla crescita (4). Stimolare questo tipo di investimenti è essenziale perché in tal modo si ottiene il massimo effetto moltiplicatore di bilancio, ossia l’impatto indotto sulla crescita reale del PIL, rispetto ad altri tipi di spesa quali i consumi pubblici, i trasferimenti sociali, le riduzioni dell’IVA o gli aumenti dei contributi sociali a carico dei lavoratori dipendenti (5);

6.

segnala il rischio che il persistere di un basso livello di investimenti pubblici di qualità approfondirebbe ulteriormente le linee di frattura in termini di coesione e convergenza analizzate nella Sesta relazione sulla coesione della Commissione europea;

7.

richiama, tuttavia, l’attenzione sul fatto che sia l’elevato livello del debito in alcuni Stati membri sia l’aumento della spesa per i servizi sociali e dei trasferimenti di capitale alle imprese indotto dalla crisi stanno riducendo il «margine di manovra» a livello di bilancio per gli investimenti pubblici;

8.

osserva che il deterioramento delle finanze pubbliche e le misure di risanamento del bilancio attuate dalla fine del 2010 hanno determinato, in numerosi Stati membri, notevoli mutamenti nella composizione della spesa pubblica. In particolare, la spesa favorevole alla crescita è stata ridotta in misura sproporzionata nell’ambito delle misure di risanamento del bilancio e tra il 2008 e il 2012, nella UE-27, è passata dal 36,7 % al 35,6 % della spesa totale (6);

9.

insiste sul ruolo fondamentale in materia di investimenti pubblici svolto dagli enti subnazionali, che nel 2013 hanno realizzato circa il 55 % del totale degli investimenti pubblici nell’UE-28. Tuttavia, la quota degli investimenti degli enti subnazionali dell’UE-27 è scesa dal 2,2 % del PIL del 1995 all’1,8 % del 2013, con un continuo declino in termini reali a partire dal 2010 (7), dovuto in ampia misura a un deterioramento delle condizioni di prestito. L’introduzione di norme che disciplinano la contrazione di prestiti da parte degli enti subnazionali, o una maggiore severità di quelle già in vigore, nel quadro delle misure di risanamento del bilancio in molti paesi dell’OCSE è necessaria in molti casi al fine di limitare il debito pubblico, ma causa anche un’ulteriore riduzione della loro capacità di investimento;

10.

sottolinea che, ai sensi del protocollo n. 12 al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), gli Stati membri sono responsabili del disavanzo dell’amministrazione pubblica in generale, che include tutti i livelli di governo. Allo stesso tempo, tuttavia, l’effetto delle norme UE in materia di bilancio sugli enti locali e regionali europei varia notevolmente. Tale impatto dipende: i) da come lo Stato membro ha recepito le suddette norme nella legislazione nazionale; ii) dal livello di decentramento fiscale all’interno dello Stato membro; iii) dal livello delle competenze degli enti regionali e locali; e iv) dalla situazione finanziaria di tali enti, che può variare in misura molto significativa anche all’interno dello stesso paese;

11.

sottolinea che, mentre gli investimenti pubblici sono presi in considerazione indirettamente attraverso i requisiti macroeconomici stabiliti dal patto di stabilità e crescita (PSC) per cui il disavanzo e il debito pubblico devono rimanere rispettivamente al di sotto delle soglie del 3 % e del 60 % del PIL, l’unico riferimento specifico agli investimenti pubblici contenuto nei Trattati dell’UE figura nel contesto della procedura per i disavanzi eccessivi (PDE), ove peraltro non si fa alcuna differenziazione tra i diversi tipi di spesa. L’articolo 126, paragrafo 3, del TFUE stabilisce infatti che la relazione che precede l’avvio della PDE «tiene conto anche dell’eventuale differenza tra il disavanzo pubblico e la spesa pubblica per gli investimenti e tiene conto di tutti gli altri fattori significativi». L’elenco di tali fattori fornito nel regolamento relativo alla PDE include «l’evoluzione della spesa primaria corrente e in conto capitale, […] l’attuazione di politiche nel contesto di una strategia di crescita comune dell’Unione e la qualità complessiva delle finanze pubbliche»;

12.

rileva che finora non sia stata concepita una strategia dell’UE in materia di investimenti pubblici e che la Commissione europea si sia limitata per lo più all’adozione di raccomandazioni non vincolanti per gli Stati membri: «un risanamento credibile e favorevole alla crescita, che renda più efficienti i sistemi tributari e migliori la qualità della spesa pubblica, contribuirà a stimolare la crescita. […] Gli Stati membri dovranno impegnarsi in particolare a mantenere un ritmo adeguato di risanamento di bilancio, tutelando al tempo stesso gli investimenti volti a conseguire gli obiettivi della strategia Europa 2020 per la crescita e l’occupazione» (8). Questa raccomandazione è stata ulteriormente precisata nell’Analisi annuale della crescita (AAC) 2013, in cui si sottolinea che «gli investimenti nell’istruzione, nella ricerca, nell’innovazione e nell’energia debbano essere considerati prioritari e venire potenziati, nella misura del possibile, garantendo nel contempo l’efficacia di questa spesa […]»; insiste sulla necessità che qualsiasi strategia europea rispetti rigorosamente il principio di sussidiarietà;

13.

accoglie tuttavia con favore il fatto che le raccomandazioni specifiche per paese (RSP) del 2014 attribuiscano maggiore importanza alle misure a lungo termine per stimolare la crescita e riconoscano che le misure di risanamento di bilancio a breve termine dovrebbero essere accompagnate, con un nuovo equilibrio del mix di politiche, da investimenti a lungo termine per la crescita e l’occupazione. Le RSP fanno frequenti riferimenti alla ricerca e all’innovazione, alla conoscenza, all’istruzione, all’accesso al mercato per le PMI (13 paesi), al settore energetico (12 paesi) e alle infrastrutture dei trasporti e all’infrastruttura della banda larga (8 paesi) (9);

14.

rammenta che nel «Patto per la crescita e l’occupazione», adottato dai capi di Stato e di governo il 28 e 29 giugno 2012, si afferma che «deve essere prestata un’attenzione particolare agli investimenti nei settori orientati al futuro aventi un nesso diretto con il potenziale di crescita dell’economia ed a garantire la sostenibilità dei regimi pensionistici. La Commissione sta monitorando attentamente l’incidenza delle forti restrizioni di bilancio sulla spesa pubblica a favore della crescita e sugli investimenti pubblici. Pubblicherà una relazione sulla qualità della spesa pubblica e sulla portata di possibili azioni entro i limiti dei quadri di bilancio nazionali e dell’UE». A tale mandato, la Commissione europea ha risposto presentando un contributo piuttosto accademico, che non aveva un vero statuto giuridico e non conteneva alcuna raccomandazione politica (10);

15.

ritiene che la raccomandazione, contenuta nelle conclusioni del Consiglio europeo di dicembre 2012, di «sfruttare le possibilità offerte dal quadro di bilancio esistente dell’UE per equilibrare la necessità di investimenti pubblici produttivi con gli obiettivi della disciplina di bilancio […] nel braccio preventivo del patto stesso» (11) non abbia avuto seguito, ma rimanga di grande attualità, come ha sottolineato il 22 agosto 2014 il presidente della BCE: «a partire dal 2010, l’area dell’euro ha sofferto a causa della riduzione di disponibilità ed efficacia della politica di bilancio, in particolare rispetto alle altre grandi economie avanzate […] per la situazione complessiva sarebbe utile se la politica di bilancio potesse svolgere un ruolo di maggior rilievo accanto alla politica monetaria, e ritengo che esista la possibilità che ciò avvenga, pur tenendo conto delle nostre condizioni di partenza specifiche e dei vincoli giuridici.»;

16.

ricorda che il PSC consente una certa flessibilità nella sua applicazione in circostanze eccezionali e temporanee, che sono state definite dal regolamento n. 1177/2011, e che, secondo le stime della stessa Commissione, «il quadro di bilancio dell’Unione permette di equilibrare la necessità in investimenti pubblici produttivi con gli obiettivi della disciplina di bilancio» (12).

17.

Facendo riferimento alle conclusioni del Consiglio europeo del 27 giugno 2014, nelle quali si conferma che «... l’Unione ha bisogno di compiere passi coraggiosi per favorire la crescita, aumentare gli investimenti, creare maggiori e migliori posti di lavoro e incoraggiare le riforme per la competitività» e che «questo richiede anche di sfruttare al meglio la flessibilità insita nelle norme esistenti del patto di stabilità e crescita», invita la Commissione a pubblicare una comunicazione in cui spieghi in che modo intende applicare le esistenti disposizioni del PSC in materia di flessibilità al fine di promuovere gli investimenti pubblici necessari per rilanciare la crescita economica;

18.

rammenta che, al fine di garantire che gli investimenti pubblici netti si mantengano a un livello adeguato e sostenibile, è importante evitare che i governi riducano la spesa per investimenti nel tentativo di soddisfare i requisiti di aggiustamento del bilancio. L’esperienza dimostra infatti che al culmine della crisi i governi hanno deciso di tagliare gli investimenti piuttosto che la spesa corrente; ma è noto che gli investimenti costituiscono una leva essenziale per un’azione strutturale efficace in capo alle regioni ed alle città europee, quali beneficiari dei fondi ESI, e senza tale leva, diventerebbe impossibile garantire che esse giochino un ruolo attivo e partecipe nella strategia Europa 2020;

19.

ribadisce il proprio appoggio alla richiesta del Parlamento europeo di escludere il cofinanziamento nazionale degli investimenti cofinanziati dall’Unione europea attraverso gli accordi di partenariato e, in tale contesto, chiede che gli investimenti realizzati dagli enti locali e regionali nel quadro dei fondi strutturali e di coesione siano esclusi dalle regole del patto di stabilità e crescita; sottolinea tuttavia che tutti i livelli di governo devono sforzarsi di limitare il loro indebitamento al fine di ridurre gli oneri del rimborso per le generazioni future;

20.

esprime preoccupazione per il fatto che la nuova norma contabile SEC 100 di Eurostat, che sarà applicata a partire dal settembre 2014, non distingue tra le spese e gli investimenti. In taluni Stati membri, inoltre, il recepimento di tali norme nella legislazione nazionale comporta, per gli enti locali e regionali, l’obbligo di applicare massimali d’investimento per anno e per abitante. Tali massimali impediscono in particolare agli enti locali e regionali di taluni Stati membri di fornire il cofinanziamento necessario per i progetti realizzati grazie ai fondi SIE, e agli enti locali e regionali che dispongono di una riserva finanziaria di lanciare importanti progetti di investimento non connessi a tali fondi. Esorta pertanto la Commissione europea a presentare una relazione sull’applicazione della norma SEC 100;

21.

sottolinea che l’esclusione del cofinanziamento dal calcolo del disavanzo sarebbe di particolare importanza per accelerare e facilitare il processo di attuazione dei programmi europei. Sottolinea altresì che tale esclusione sarebbe importante anche per gli Stati membri che sono stati maggiormente colpiti dalla crisi e che hanno ricevuto assistenza finanziaria nel quadro di un programma del meccanismo della bilancia dei pagamenti per i paesi non appartenenti alla zona euro (Romania, Lettonia e Ungheria) o del meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria per i paesi della zona euro (Grecia, Irlanda e Portogallo) e nei quali il tasso di cofinanziamento nazionale per i fondi strutturali è stato ridotto dal 2011. Escludere il tasso di cofinanziamento dal calcolo del disavanzo renderebbe inoltre più agevole e rilevante il cofinanziamento degli enti regionali e locali, il che a sua volta consentirebbe di distribuire i fondi dell’UE in modo da coprire un numero maggiore di progetti, incrementando il loro effetto leva e promuovendo gli investimenti pubblici di qualità;

22.

considerando che gli investimenti pubblici realizzati dall’UE tramite la politica di coesione sono già determinati da considerazioni sulla qualità differenziata degli investimenti pubblici, attraverso il principio della concentrazione tematica (stanziamento specifico/assegnazione nella strategia Europa 2020), chiede alla Commissione europea perché l’UE non dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di applicare criteri di valutazione analoghi per l’esame della spesa pubblica nazionale nell’ambito delle regole di bilancio dell’UE;

23.

invita la Commissione europea a presentare un Libro bianco che definisca una tipologia a livello dell’UE per la qualità degli investimenti pubblici nella contabilità della spesa pubblica in funzione dei loro effetti a lungo termine. Col tempo, tale tipologia potrebbe portare a una considerazione ponderata della qualità degli investimenti pubblici nel calcolo del disavanzo di bilancio e/o a una migliore considerazione dell’effettivo ciclo/contesto macroeconomico con l’obiettivo ultimo di introdurre una «regola d’oro» che consenta di separare nei conti pubblici la spesa corrente dagli investimenti, in modo da evitare che gli investimenti pubblici con benefici netti nel lungo periodo siano contabilizzati soltanto per i loro «costi» negativi a breve termine;

24.

ribadisce inoltre il suo sostegno alle raccomandazioni formulate nel novembre 2012 dal Parlamento europeo nella sua relazione sul patto per gli investimenti sociali come risposta alla crisi (13). Riconoscendo gli effetti di lunga durata dell’attuale crisi economica e finanziaria sulla quantità e la qualità degli investimenti sociali in Europa, la relazione invita ad adottare un nuovo approccio in quest’ambito. Il Parlamento europeo ha infatti proposto che, ispirandosi al modello del patto euro plus, gli Stati membri prendano in considerazione la conclusione di un «patto per gli investimenti sociali» che stabilisca requisiti in materia di investimenti finalizzati al conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020 nel campo dell’occupazione, della politica sociale e dell’istruzione. Chiede inoltre che la strategia per gli investimenti pubblici si prefigga obiettivi ecologici e sociali;

25.

chiede una revisione della metodologia di calcolo del «disavanzo strutturale» al fine di tenere conto delle caratteristiche intrinseche delle economie nazionali e delle differenze strutturali della spesa pubblica (14);

26.

chiede alla Commissione europea di includere un capitolo sulla qualità degli investimenti pubblici, anche a livello subnazionale, in ogni relazione annuale sulle finanze pubbliche nell’Unione economica e monetaria (UEM);

27.

richiama l’attenzione sul fatto che la qualità della spesa è determinata in ampia misura da una buona governance. A questo proposito, condivide l’opinione secondo cui «la revisione della spesa appare come uno strumento adeguato per migliorare l’efficacia della spesa, che consiste nella ricerca di una ripartizione “più intelligente” della spesa tra le priorità strategiche nazionali sulla base di un risanamento basato sulla spese, ossia un esame approfondito e coordinato della spesa di base alla luce degli obiettivi strategici ricercati. La revisione della spesa offre, in linea di principio, un approccio più sostenibile rispetto ai tagli di spesa lineari generalizzati, che possono produrre un certo impatto economico e sociale negativo a medio e lungo termine» (15);

28.

suggerisce alla Commissione europea di approvare ufficialmente la raccomandazione dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) che stabilisce una serie di principi per gli investimenti pubblici (16) (marzo 2014). Si rallegra del fatto che in tutti gli ambiti di azione politica (coordinamento degli investimenti pubblici, sviluppo delle capacità, definizione delle condizioni quadro), detta raccomandazione riconosce il ruolo importante e crescente degli enti regionali e locali nella pianificazione e nell’attuazione degli investimenti pubblici. Accoglie con favore l’annuncio del cosiddetto «pacchetto Juncker» che dovrebbe mobilitare un totale di risorse fino a 300 miliardi per investimenti in settori quali la banda larga; l’energia le infrastrutture in aree industriali e delle comunicazioni; e chiede a tale proposito maggiori informazioni sulla provenienza delle risorse, sulla loro reale addizionalità e sul volume di risorse private che si prevede attivare, auspicando che le autonomie territoriali siano adeguatamente coinvolte nel processo di programmazione ed attuazione degli interventi;

29.

accoglie con favore il primo prestito obbligazionario europeo per il finanziamento di un progetto riguardante la banda larga superveloce, lanciato dalla Commissione europea e dalla Banca europea per gli investimenti (BEI) il 23 luglio 2014 e chiede che siano lanciati altri prestiti obbligazionari europei per il finanziamento di progetti transfrontalieri al fine di sostenere lo sviluppo delle infrastrutture;

30.

propone, nell’ambito della revisione intermedia della strategia Europa 2020, di introdurre nel quadro di valutazione macroeconomico un indicatore relativo al tasso di investimento;

31.

insiste sul fatto che una strategia europea volta a rafforzare la lotta contro l’evasione fiscale e ad arginare l’elusione fiscale libererebbe, al tempo stesso, delle risorse per rilanciare investimenti pubblici di qualità e garantire condizioni migliori e più eque in termini di concorrenza tra le imprese;

32.

suggerisce che la creazione di un conto di risparmio europeo potrebbe contribuire al finanziamento del pacchetto d’investimenti di 300 miliardi di euro;

33.

auspica che le entrate derivanti dalla tassa sulle transazioni finanziarie che 11 Stati membri intendono introdurre sulla base di una cooperazione rafforzata siano coordinate con il pacchetto di investimenti di 300 miliardi di euro;

34.

esorta a un maggiore coordinamento tra la BEI e le banche nazionali per gli investimenti, con l’eventuale messa in comune delle capacità finanziarie per i progetti condivisi al fine di creare effetti indotti a livello transfrontaliero;

35.

è favorevole a un ulteriore aumento di 10 miliardi di euro del capitale versato della BEI, sul modello dell’aumento realizzato con successo a metà del 2012, che ha permesso di quasi raddoppiare i prestiti alle PMI. Un ulteriore aumento di altri 10 miliardi di euro dovrebbe consentire un nuovo incremento dei prestiti della BEI fino alla cifra di 80 miliardi di EUR, nella misura in cui questo, nel quadro del mandato della BEI, è possibile nei singoli Stati membri;

36.

in tale contesto, invita la Commissione europea a valutare la possibilità di destinare una piccola parte del bilancio dell’UE, eventualmente circa 5 miliardi di euro all’anno, a una riserva di rischio che consenta alla BEI di erogare prestiti supplementari per il finanziamento di progetti infrastrutturali e di promuovere l’innovazione; tali misure potrebbero generare fino a 40 miliardi di euro di investimenti