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Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Alleggerimento temporaneo delle norme sull'utilizzo delle bande orarie negli aeroporti a causa della pandemia di COVID-19» [COM(2022) 334 final]

EESC 2022/03866

GU C 486 del 21.12.2022, pp. 194–197 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

21.12.2022

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 486/194

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Alleggerimento temporaneo delle norme sull'utilizzo delle bande orarie negli aeroporti a causa della pandemia di COVID-19»

[COM(2022) 334 final]

(2022/C 486/26)

Relatore generale:

Thomas KROPP

Consultazione	Commissione europea, 12.7.2022 Parlamento europeo, 19.7.2022 Consiglio, 4.8.2022
Base giuridica	Articoli 100, paragrafo 2, e 304 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea
Sezione competente	Trasporti, energia, infrastrutture e società dell'informazione
Adozione in sessione plenaria	21.9.2022
Sessione plenaria n.	572
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	143/1/2

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) osserva che l'aviazione garantisce la connettività all'interno dell'UE e a livello internazionale, condizione preliminare essenziale per il commercio e il turismo e, pertanto, anche per la prosperità economica europea. Il settore dell'aviazione si sta ancora riprendendo dagli effetti combinati di svariate crisi globali, tra cui la pandemia di COVID-19, la chiusura dello spazio aereo di diversi partner commerciali europei (la Cina, in particolare), la guerra in corso in Ucraina, l'impennata dell'inflazione, la crescente probabilità di una recessione globale e la mancanza di manodopera in numerosi settori economici, non ultimo quello dell'aviazione. Altre regioni del mondo monitorano con attenzione il modo in cui l'aviazione europea gestisce tali sfide: i vicini hub di Istanbul, Dubai, Doha e Londra beneficeranno della repressa competitività degli hub europei e dei vettori europei di linea attivi a livello internazionale. Il CESE, pertanto, ha sempre sostenuto che nessuna misura normativa che interessi l'aviazione deve danneggiare la competitività internazionale dell'UE. Ciò pregiudicherebbe l'ambiente e la forza lavoro impiegata in Europa nonché i flussi di passeggeri, che verrebbero reindirizzati dalle connessioni internazionali in Europa verso destinazioni internazionali passando per hub di paesi terzi. Le modifiche proposte al regolamento sull'utilizzo delle bande orarie devono essere considerate anche in questo contesto più generale.

1.2.

Il regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio (1) stabilisce le procedure e le norme per l'assegnazione delle bande orarie negli aeroporti dell'UE. L'articolo 10 di detto regolamento specifica che i vettori aerei devono utilizzare almeno l'80 % delle bande orarie loro assegnate in una determinata stagione di traffico per poterle mantenere nella stagione corrispondente dell'anno successivo (regolamento sulle bande orarie).

1.3.

Alla luce dell'inattesa portata e durata della pandemia, dall'inizio di quest'ultima la Commissione ha modificato il regolamento sulle bande orarie due volte per sospendere di fatto la disposizione ispirata al principio use it or lose it e per conferire alla Commissione poteri delegati per far fronte a ulteriori sviluppi imprevisti. Tali misure di alleggerimento delle bande orarie scadranno il 29 ottobre 2022 e i poteri delegati della Commissione sono già scaduti il 21 febbraio 2022. Per riflettere la realtà del mercato, è ora necessario procedere con urgenza a un ulteriore riesame e a ulteriori adeguamenti.

1.4.

Sulla base delle previsioni di Eurocontrol, la Commissione si attende che il mercato dell'aviazione registri una graduale ripresa rispetto ai livelli pre-pandemia. Tuttavia, tale ipotesi potrebbe risultare inopportunamente ottimistica (2). Il CESE ritiene che la proposta, per quanto basata su buoni propositi, manchi delle garanzie necessarie a evitare contraccolpi non voluti per la competitività europea.

1.5.

Il CESE accoglie con favore la spinta, nella nuova proposta della Commissione, a preservare il più elevato livello possibile di competitività nel mercato dell'aviazione. Cionondimeno, l'analisi di mercato della Commissione, come pure le sue previsioni relative agli sviluppi di mercato nelle prossime tre stagioni, non sono abbastanza solide da spiegare e neppure giustificare la proposta di ritornare ad applicare la regola 80-20. Il CESE non condivide il ragionamento della Commissione secondo cui il mercato dell'aviazione starebbe tornando alla «normalità». Visti i dati della Commissione, e fino a quando il mercato non si sarà stabilizzato, risulterebbe più adeguata una soglia più bassa, ad esempio 70-30.

1.6.

Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione di ampliare la portata del non utilizzo giustificato delle bande orarie per includervi anche i disordini politici e le catastrofi naturali laddove tali circostanze comportino restrizioni all'aviazione chiaramente descritte. Tuttavia, il CESE non è convinto della necessità delle modifiche proposte all'attuale non utilizzo giustificato delle bande orarie. Le procedure previste dalla Commissione aggiungono un inutile livello di complessità. Di fatto, le deviazioni dalle procedure attuali non possono più essere definite come misure di emergenza, e possono pertanto dare luogo a incertezze giuridiche in un momento in cui l'intero settore ha un bisogno estremo di un quadro normativo stabile.

1.7.

Il CESE sostiene la proposta di migliorare la trasparenza nell'assegnazione delle bande orarie rafforzando il ruolo dell'Associazione europea dei coordinatori degli aeroporti e pubblicando le destinazioni alle quali si applicano le eccezioni.

1.8.

Il Comitato accoglie con favore le misure proposte di mitigare gli effetti attuali e prevedibili dell'aggressione militare russa in Ucraina sull'aviazione europea. Cionondimeno, le ipotesi della Commissione secondo cui le normali disposizioni potranno essere attuate quattro mesi dopo la fine delle ostilità appaiono eccessivamente ottimistiche.

1.9.

Fermo restando il suo pieno sostegno agli obiettivi perseguiti dalla Commissione, il CESE ritiene che, nonostante gli evidenti limiti di tempo, sarebbe stata necessaria una valutazione d'impatto per meglio valutare le implicazioni dei cambiamenti proposti al regolamento in vigore. In assenza di tale conferma attraverso una valutazione d'impatto, la Commissione si basa sulle previsioni di Eurocontrol che non tengono necessariamente conto degli attuali sviluppi di mercato.

1.10.

Una valutazione d'impatto è necessaria non solo per giustificare le modifiche all'attuale regolamento sull'utilizzo delle bande orarie. Come già evidenziato dal CESE (3), le misure dell'UE dovrebbero essere strettamente coordinate con il Worldwide Airport Slot Board (comitato internazionale per le bande orarie aeroportuali — WASB) per evitare approcci diversi alla stessa questione in diverse regioni del mondo.

1.11.

Le attuali crisi globali devono essere considerate nel contesto del loro effetto cumulativo sull'aviazione internazionale. Data la difficoltà finora sperimentata di contenere tali effetti, il CESE ritiene che la Commissione dovrebbe riesaminare la proposta con l'obiettivo di ridurre al minimo le modifiche alle disposizioni esistenti al fine di mantenerne il carattere di «legislazione di emergenza». L'attuale emergenza non è stata in alcun modo placata: pertanto, le disposizioni di emergenza dovrebbero essere prolungate almeno per il periodo previsto dalla Commissione, ma sembra prematuro pianificare modifiche come quelle suggerite dalla Commissione.

2. Osservazioni generali

2.1.

Come sottolineato dalla Commissione nella sua relazione, la sfida normativa nel contesto del regolamento sulle bande orarie consiste nel garantire l'utilizzo delle bande acquisite. La Commissione ha modificato il regolamento due volte per adeguare la norma ispirata al principio use it or lose it. Alla Commissione sono stati altresì conferiti poteri delegati per modificare la soglia di utilizzo delle bande orarie in funzione del continuo calo della domanda.

2.2.

Tali misure di alleggerimento delle bande orarie scadranno il 29 ottobre 2022 e i poteri delegati della Commissione sono già scaduti il 21 febbraio 2022. Quanto alla norma di base use it or lose it, la Commissione propone ora di reintrodurre il tasso standard di utilizzo delle bande dell'80 % a decorrere dal 29 ottobre 2022. La motivazione addotta è che, a giugno 2022, Eurocontrol ha previsto che nella stagione invernale 2022-2023 i volumi di traffico ritorneranno al 90 % dei livelli del 2019.

2.3.

Tale ragionamento non appare convincente per il CESE. A seguito dell'aggressione militare russa in Ucraina, sono aumentati significativamente i voli militari come pure i sorvoli le cui rotte sono state modificate: né gli uni, né gli altri, tuttavia, sono pertinenti ai fini dell'assegnazione delle bande. Inoltre, è necessario operare una distinzione tra le operazioni di trasporto aereo di merci, che non hanno subito riduzioni di rilievo nel periodo di crisi, e il traffico di passeggeri, che invece è diminuito. In tale mercato del trasporto di passeggeri, è necessario individuare anche un'altra differenza: grazie al certificato COVID digitale dell'UE, il traffico intra-UE è tornato molto più rapidamente ai livelli pre-pandemia; cionondimeno, i voli nazionali e i voli a lungo raggio si trovano in fasi di ripresa differenti. Il traffico commerciale dovrebbe riprendersi molto più lentamente rispetto al traffico turistico (4). Non è affatto detto che quest'ultimo si riprenderà in modo coerente; parte di tale crescita può essere attribuita alla repressa domanda di vacanze dopo due anni di COVID-19. I principali vettori della rete europea non hanno ancora reintrodotto nelle rispettive flotte i loro aeromobili a lungo raggio Airbus 380, proprio perché le compagnie aeree devono far fronte a costi elevati del carburante e non si aspettano un aumento significativo e costante della domanda di traffico. I dati forniti dalle parti interessate indicano che i movimenti di traffico dovrebbero aumentare fino al 90 % rispetto ai livelli del 2019, mentre la domanda di passeggeri dovrebbe raggiungere solo il 78 %. Se il tasso di occupazione degli aeromobili è inferiore, si può prevedere che le compagnie aeree, ad esempio, combineranno più voli al giorno per mantenere voli redditizi (5). La domanda risentirà dell'aumento dei tassi di inflazione e dei crescenti rischi di recessione in diversi paesi. Le previsioni non dovrebbero pertanto basarsi sulle regioni in cui la ripresa è migliore, ma dovrebbero riflettere anche i sottomercati particolarmente colpiti.

2.4.

Questi fattori portano il CESE a ritenere che la ripresa del mercato dell'aviazione potrebbe essere più difficile di quanto ipotizzato dalla Commissione. I segmenti di mercato si stanno ancora riprendendo a velocità differenti: il trasporto merci al 6 % rispetto ai livelli del 2019; i vettori low-cost al - 9 % e i vettori della rete al 21 %. Ciò è quanto mai importante se si considera che le soglie fanno riferimento all'intera serie di bande, il che vuol dire che le serie di bande orarie (ad esempio i voli di alta stagione) devono essere al di sopra della soglia dell'80 %. Nei periodi precedenti la pandemia il tasso di utilizzo delle bande orarie era del 95 %, mentre il tasso più basso si attestava all'80 %. Se Eurocontrol prevede un tasso di utilizzo medio delle bande orarie pari al 90 %, allora occorre presumere che le serie di bande non raggiungeranno (mediamente) l'80 %. Per queste ragioni, il ritorno alle soglie 80-20 è assolutamente prematuro, mentre sembra più appropriato adottare un tasso di utilizzo 70-30 sino a quando non saranno disponibili dati più robusti per corroborare una ripresa di mercato sostenibile. Va altresì rilevato che i problemi con cui si confrontano gli aeroporti dell'UE dimostrano chiaramente che gli effetti della pandemia di COVID-19 non sono ancora stati assorbiti. I più importanti hub dell'UE, ad esempio Francoforte, e gli hub di paesi terzi come Londra Heathrow, hanno limitato i voli da e verso tali aeroporti. Ciò ha comportato massicce cancellazioni di voli nel tentativo di alleviare la pressione sulle operazioni delle compagnie aeree in tali aeroporti. Tali problemi sono stati generati da una serie di variabili differenti, tra cui la carenza di personale. Detta circostanza è indicativa del fatto che non sia possibile tornare ancora alle soglie pre-pandemia sul tasso di utilizzo delle bande orarie (6).

2.5.

Un tasso del 70-30 sarebbe in linea con le soglie e con la logica adottate dal governo del Regno Unito (7). Benché sia stato fortemente criticato dal settore del trasporto aereo, il CESE ritiene che detto tasso consentirebbe di conseguire il giusto equilibrio tra il ripristino dello status quo ante e il riconoscimento che un livello di protezione delle bande orarie (seppure ridotto) è ancora necessario alla luce delle gravi e persistenti sfide che il settore si trova ad affrontare. Inoltre, esso allinea la soglia del regolamento dell'UE sulle bande orarie a quella delle politiche dei paesi vicini e crea condizioni di parità per gli hub aerei dell'UE e per l'aeroporto di Londra Heathrow, il più grande hub internazionale dell'Europa.

2.6.

Inoltre, la Commissione propone che, nel periodo dal 29 ottobre 2022 al 26 marzo 2024, essa possa, in qualsiasi momento, adeguare autonomamente il tasso di utilizzo delle bande orarie mediante atto delegato in una misura compresa tra lo 0 % e il 70 %, a condizione che i dati di Eurocontrol dimostrino che il traffico aereo settimanale per quattro settimane consecutive sia sceso al di sotto dell'80 % rispetto alle medesime settimane del 2019. Ha inoltre aggiunto che è probabile che la riduzione del traffico persista. La Commissione propone inoltre che, qualora le autorità pubbliche introducano restrizioni volte a far fronte a situazioni epidemiologiche, disordini politici o catastrofi naturali, e solo quando queste abbiano un effetto negativo sul traffico aereo, le compagnie aeree possano beneficiare di un «non utilizzo giustificato delle bande orarie».

2.7.

Il CESE sostiene gli sforzi della Commissione volti a garantire che, in circostanze eccezionali chiaramente definite, essa possa utilizzare gli atti delegati in modo flessibile e trasparente per adeguare il calcolo dei tassi di utilizzo delle bande orarie, adeguando in tal modo le soglie per la protezione delle bande orarie. Tuttavia, la nuova proposta non raggiunge tale obiettivo da diversi punti di vista.

2.7.1

Contrariamente alla Commissione, il CESE ritiene che le compagnie aeree dovrebbero poter beneficiare delle eccezioni relative al non utilizzo giustificato delle bande orarie in presenza di raccomandazioni pubbliche contro i viaggi. Pur non avendo un impatto giuridico immediato, gli avvisi di viaggio probabilmente incidono sulla domanda di viaggi aerei, e occorrerebbe tenere adeguatamente conto di tale circostanza.

2.7.2

Inoltre, il CESE ritiene che l'obbligo di monitorare i flussi settimanali di traffico aereo per quattro settimane consecutive prima che possano essere adottate misure correttive sia indebitamente oneroso e possa ritardare inutilmente gli interventi normativi. Una fase di monitoraggio della durata di quattro settimane, priva di fondamento, appare arbitraria, mentre è molto più importante garantire la trasparenza del processo decisionale.

2.7.3

Il CESE raccomanda che la norma relativa al non utilizzo giustificato delle bande orarie sia applicabile all'aeroporto di partenza e di arrivo; i due sono intrinsecamente legati come coppia di aeroporti nel ripristino del precedente portafoglio di bande orarie su determinate rotte. Attualmente, la Commissione non lo prevede come requisito obbligatorio.

2.7.4

La Commissione non ha addotto motivi sufficienti in merito alla necessità di modificare il calcolo del tasso di utilizzo delle bande orarie: l'articolo 10, paragrafo 4, del regolamento sulle bande orarie prevede che le bande orarie protette siano calcolate come bande orarie utilizzate, mentre la Commissione propone ora di ignorarle. La Commissione presume, senza ulteriori prove, che le norme ordinarie in materia di bande orarie possano essere ripristinate 16 settimane dopo la riapertura dello spazio aereo ucraino. Ciò appare eccessivamente ottimistico alla luce delle ostilità in corso, del grado di distruzione delle infrastrutture e delle incertezze relative al contenuto e alla solidità di un accordo tra le due parti. Sedici settimane sembrano essere un numero arbitrario che non dovrebbe costituire la base di una decisione regolamentare di «ritorno alla normalità».

2.8.

Il Comitato ha sempre sostenuto che la Commissione dovrebbe allineare quanto più possibile il regolamento sulle bande orarie alle pratiche e alle politiche a livello internazionale. Tutte le parti interessate partecipano alle consultazioni su come adeguare la normativa in materia di bande orarie alle crisi che il mercato si trova ad affrontare.

2.9.

Il CESE accoglie con favore i miglioramenti suggeriti dalla Commissione in merito alle modalità di cooperazione dei coordinatori delle bande orarie. Una maggiore trasparenza nel processo evita un'inutile confusione per tutti gli operatori del mercato.

Bruxelles, 21 settembre 2022

La presidente del Comitato economico e sociale europeo

Christa SCHWENG

(1) Regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, del 18 gennaio 1993, relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità (GU L 14 del 22.1.1993, pag. 1).

(2) Dichiarazione pubblica sull'intenzione della compagnia aerea tedesca Lufthansa di ridurre ulteriormente la capacità alla luce della crisi in corso: https://www.airliners.de/lufthansa-streicht-winterflugplan/65956.

(3) GU C 123 del 9.4.2021, pag. 37, punto 1.5.

(4) https://www.airliners.de/prognose-globaler-geschaeftsreiseverkehr-erholt-deutlich/65958

(5) Pubblicazione del numero di passeggeri e delle previsioni presso l'aeroporto di Monaco secondo cui la ripresa dei volumi di traffico pre-pandemia richiederà più tempo di quanto ipotizzato in precedenza (https://www.airliners.de/wachsendes-passagieraufkommen-bayerns-flughaefen-weit-entfernt-corona-niveau/65950).

(6) La carenza di forza lavoro nei principali aeroporti viene menzionata nella relazione dalla Commissione, che tuttavia la ritiene un fenomeno a breve termine. Ciò è opinabile, giacché la carenza di manodopera incide su molti settori economici e non solo su quello dell'aviazione. Non vi è motivo di ritenere che si possa ovviare a tale problema nel settore dell'aviazione nel prossimo futuro.

(7) Il 24 gennaio 2022 il governo del Regno Unito ha adeguato il tasso di utilizzo delle bande orarie a 70-30 a partire dal 27 marzo 2022 quale passo verso la normalizzazione delle regole, tutelando nel contempo il settore dall'incertezza futura, come affermato dal ministro dei Trasporti britannico Grant Shapps.

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