27.5.2010   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 137/12

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Em 26 de Abril de 2010, o Conselho examinou o Programa de Convergência actualizado da Bulgária, que abrange o período de 2009 a 2012.

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Até ao início da crise financeira e da recessão económica mundial, a Bulgária registou um forte crescimento do PIB real, sustentado por uma rápida expansão do crédito e um considerável afluxo de investimento externo. A robustez da actividade económica foi, contudo, acompanhada de um desequilíbrio macroeconómico progressivo, expresso, nomeadamente, na constituição de um défice externo e de uma dívida privada consideráveis, bem como numa forte pressão inflacionista. A expansão do investimento directo estrangeiro e o forte aumento dos salários, largamente superiores aos ganhos de produtividade, agravaram os referidos desequilíbrios. A progressão da crise económica mundial afectou fortemente a actividade económica, resultando numa contracção do PIB real de 5 % em 2009.

Simultaneamente, a recessão implicou uma correcção desejada dos desequilíbrios, tendo a inflação média baixado para 2,5 % em 2009; por seu turno, o défice da balança de transacções correntes baixou rapidamente para 9,4 % do PIB. Embora este último défice tenha sido financiado na sua totalidade pelo investimento directo estrangeiro, a dívida externa bruta da Bulgária permanece relativamente elevada, a um nível próximo de 110 % do PIB. Em resposta à recessão económica, a Bulgária não adoptou qualquer pacote de incentivo orçamental a curto prazo. Atendendo aos profundos desequilíbrios macroeconómicos anteriores à recessão, as principais iniciativas políticas no contexto do Plano de Relançamento da Economia Europeia traduziram-se em medidas de consolidação orçamental, nomeadamente através da contenção das despesas e do melhor cumprimento das obrigações fiscais. Deste modo, o programa de convergência da Bulgária projectou um défice das administrações públicas inferior a 3 % do PIB em 2009 (2). O principal desafio para a economia a curto e médio prazo consiste em garantir um processo sustentável de recuperação que não comprometa a estabilidade orçamental e macroeconómica.

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Embora grande parte do decréscimo real do PIB registado no contexto da crise seja de natureza cíclica, o crescimento do produto potencial manter-se-á a um ritmo inferior. Além disso, a crise poderá também afectar o crescimento potencial a médio prazo, devido ao decréscimo do investimento, às dificuldades de acesso ao crédito e ao aumento do desemprego estrutural. Além disso, o impacto da crise económica acentua os efeitos negativos do envelhecimento demográfico no produto potencial e na sustentabilidade das finanças públicas. Neste contexto, é essencial acelerar o ritmo das reformas estruturais com o objectivo de apoiar o crescimento potencial. No caso da Bulgária, importa, nomeadamente, efectuar reformas nos domínios da saúde, das pensões, da educação, da administração pública e do ambiente empresarial.

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O cenário macroeconómico de base que o programa considera de referência para a avaliação das projecções orçamentais prevê que o crescimento do PIB real aumentará de – 5 % em 2009 para 0,3 % em 2010, devendo recuperar para atingir uma taxa média de 4¼ % na parte restante do período de programação. De acordo com as informações actualmente disponíveis (3), o referido crescimento basear-se-á em perspectivas ligeiramente optimistas, uma vez que tanto o crescimento previsto para 2010 como a sua evolução a médio prazo parecem situar-se na gama elevada das previsões actuais. A correcção dos desequilíbrios iniciada em 2009 deverá prosseguir no período de programação. A inflação deverá permanecer controlada em 2010-2012, afigurando-se as suas projecções realistas e de um modo geral em consonância com as previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão. Prevê-se também que as contas externas continuem a melhorar. Embora, em 2009, esta tendência tenha sido devida à quebra mais acentuada das importações que das exportações, a correcção a médio prazo resultará da recuperação mais rápida e precoce das exportações relativamente às importações. Apesar de o cenário de base se afigurar apenas ligeiramente mais favorável que as previsões do Outono dos serviços da Comissão, a sua plausibilidade, de acordo com as informações mais recentes, depende fortemente da retoma prevista do crescimento em direcção a um modelo mais sustentável, cujo principal agente serão as exportações. O programa apresenta também um cenário «pessimista» e um cenário «optimista» alternativos. A sua principal diferença em relação ao cenário de base reside nas perspectivas quanto ao calendário da recuperação económica e à dinâmica das exportações. O cenário pessimista aponta para uma contracção do PIB de 2 % em 2010, devido um decréscimo complementar das exportações, pressupondo que a retoma apenas terá lugar em 2011. Por seu turno, de acordo com o cenário optimista, uma recuperação mundial mais rápida determinaria um reforço do crescimento do PIB de — pontos percentuais ao longo do período de programação.

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A deterioração significativa do saldo das administrações públicas em 2009 traduz, em grande medida, o impacto da crise nas finanças públicas. Dada a necessidade de manter a estabilidade macroeconómica nos termos do regime de comité monetário, o Governo, em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia, não adoptou medidas de incentivo. Assim, a deterioração deveu-se essencialmente a um défice da receita decorrente da recessão mais acentuada que previsto e a uma alteração na composição do PIB. A quebra das receitas foi, contudo, parcialmente compensada pela redução das despesas. Para estabilizar a situação orçamental, as autoridades aplicaram, no segundo semestre, um pacote de consolidação orçamental num montante de 2,3 % do PIB. O pacote consistiu numa série de medidas com vista a uma redução suplementar da despesa primária (além do limite de 90 % imposto pela regra de execução orçamental vigente), bem como ao melhor cumprimento das obrigações fiscais. Apesar de várias revisões em baixa do objectivo orçamental, a significativa contracção adicional que secundou o esforço de consolidação orçamental ao longo do ano permitiu que a Bulgária registasse em 2009 um défice das administrações públicas relativamente baixo.

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O programa de convergência para 2010 tem por objectivo alcançar um orçamento equilibrado. Prevê-se que o rácio das receitas em relação ao PIB aumente para cerca de 39,¼ % do PIB (contra 37,½ % do PIB no ano anterior), devido ao aumento dos impostos indirectos e de outras fontes de receitas. Apesar da evolução da composição do PIB menos favorável em termos fiscais, o forte aumento das receitas fiscais indirectas é explicável pela previsão de uma melhoria significativa do cumprimento das obrigações fiscais e pelo aumento dos impostos especiais sobre o consumo aplicáveis ao tabaco e à energia eléctrica para fins industriais. O programa não apresenta, contudo, pormenores sobre o aumento de 1 % previsto para o PIB a partir de outras fontes de receitas. Em contrapartida, prevê-se que as contribuições sociais registem um decréscimo de ¼ % do PIB, devido a uma redução de 2 pontos percentuais das taxas de contribuição. Prevê-se que o rácio da despesa em relação ao PIB sofra uma ligeira quebra em 2010, da ordem de ¼ % do PIB, principalmente em virtude da racionalização da administração pública. Os salários nominais do sector público e o consumo intermédio deverão permanecer inalterados em relação a 2008, reduzindo assim a sua contribuição percentual para o PIB em 2010.

Estas medidas de redução da despesa compensam largamente o aumento, da ordem de 0,2 % do PIB, das pensões de viuvez e velhice, em 2010. Por seu turno, a formação bruta de capital fixo deverá permanecer constante, em termos de percentagem do PIB, em 2009-2011. Por conseguinte, projecta-se que o saldo estrutural (recalculado pelos serviços da Comissão com base nas informações constantes do programa, de acordo com a metodologia comum) aumente em 2¾ % do PIB relativamente a 2009, fazendo antever uma orientação orçamental fortemente restritiva em 2010. A perspectiva ascendente da orientação orçamental em 2010 contribui para cerca de metade do ajustamento estrutural previsto, com base nas medidas definidas no programa. A melhoria do saldo estrutural no programa é significativamente superior às previsões do Outono dos serviços da Comissão.

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O principal objectivo da estratégia orçamental a médio prazo consiste em manter um orçamento equilibrado da administração pública ao longo do período de programação. Para tal, os rácios das receitas e das despesas em relação ao PIB deverão permanecer praticamente inalterados, da ordem de 39,¼ %, em média, nos últimos anos. O objectivo orçamental a médio prazo (OMP), definido em termos estruturais (ou seja, corrigido das variações cíclicas e líquido de medidas extraordinárias e de outras medidas temporárias), consiste num excedente de ½ % do PIB, que o programa prevê alcançar a partir de 2010. Atendendo às previsões mais recentes e ao montante da dívida, o OMP traduz de forma perfeitamente adequada os objectivos do Pacto.

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Os resultados orçamentais podem, contudo, ser inferiores às previsões. O principal risco decorre do cenário macroeconómico subjacente, que se baseia em pressupostos de crescimento ligeiramente favoráveis para o período de programação. Em 2010-2012, as receitas, nomeadamente, podem ser inferiores ao previsto, caso a recuperação económica seja mais lenta e menos acentuada. Além disso, o projectado reequilíbrio do crescimento no sentido de componentes menos centradas na fiscalidade apresenta também um risco significativo de quebra das receitas públicas, não se sabendo ainda se as medidas destinadas a melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e a disciplina orçamental produzirão plenamente os seus efeitos. No respeitante à despesa, continuam por especificar economias avultadas nas outras categorias de despesa.

Além disso, a margem de manobra para a realização de cortes adicionais nas despesas, com o objectivo de compensar as receitas, pode afigurar-se limitada, dada a significativa concentração dos esforços de consolidação orçamental em 2009. Por fim, a revisão em baixa do saldo das administrações públicas em 2009 anunciada após a apresentação do programa faz recair novos riscos sobre os resultados orçamentais em 2010.

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Ao longo de todo o período de programação, o rácio da dívida pública bruta permanece bastante inferior ao valor de referência previsto no Tratado. Estima-se que, em 2009, seja próximo de 15 % do PIB, ou seja, um pouco mais que no ano anterior. Os principais factores para o ligeiro aumento do rácio da dívida foram a deterioração do equilíbrio orçamental e a quebra do crescimento do PIB, parcialmente compensados pelo ajustamento défice-dívida com efeito de redução da dívida. Prevê-se que, ao longo do período de programação, o rácio da dívida se estabilize ao nível de 2009, nomeadamente em virtude do equilíbrio previsto dos orçamentos públicos. Os riscos para a evolução prevista do rácio da dívida, além dos decorrentes do défice, afiguram-se largamente equilibrados.

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A dívida pública bruta situa-se a um nível baixo e as projecções da dívida a médio prazo até 2020, segundo as quais as taxas de crescimento do PIB deverão recuperar gradualmente para os valores previstos antes da crise e os rácios fiscais voltarão aos níveis anteriores à crise, e que incluem o aumento previsto das despesas relativas à idade, mostram que, em termos nominais e sem ulterior mudança de política, a estratégia orçamental prevista no programa deverá bastar para reduzir o rácio dívida/PIB e permitir alcançar um saldo líquido de activos até 2020.

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O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico é ligeiramente inferior à média da UE. De acordo com as estimativas do programa, a situação orçamental em 2009 tem em conta o impacto orçamental que o envelhecimento demográfico terá na sustentabilidade. A realização de excedentes primários elevados a médio prazo, como previsto no programa, contribuirá para reduzir ainda mais os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, que a Comissão, no seu relatório sobre a sustentabilidade relativo a 2009 (4), considerou serem baixos.

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O quadro orçamental interno afigura-se relativamente sólido, como prova o bom registo de conformidade com os objectivos orçamentais, muito embora numa conjuntura macroeconómica favorável. Em 2009, a Bulgária minimizou o impacto orçamental negativo da crise mediante a execução de medidas de consolidação significativas. As insuficiências do actual quadro orçamental estão associadas à existência de determinados poderes discricionários do Governo central. Além disso, o quadro orçamental não inclui quaisquer regras plurianuais, pelo que os limites de despesas estabelecidos no contexto do planeamento orçamental a médio prazo apenas são vinculativos a curto prazo. O programa não prevê alterações substanciais do quadro orçamental além do alargamento, de três para quatro anos, do calendário do quadro orçamental a médio prazo, de forma a que coincida com o mandato do Governo, tornando mais previsível a política a médio prazo. A regra de 90 % de execução do orçamento é substituída por uma disposição que permite ao Governo compensar uma provável quebra das receitas orçamentais através de cortes das despesas primárias abaixo das dotações anuais. A nova regra proporciona maior flexibilidade e margem de manobra para uma política de consolidação discricionária por parte do Governo em épocas de crise. Contudo, a ausência de orientações e definições claras para a aplicação da regra introduz uma certa opacidade no quadro orçamental.

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O programa admite existirem insuficiências na qualidade das finanças públicas. Reconhece a necessidade de tomar acções políticas urgentes para combater as consequências desfavoráveis do envelhecimento demográfico e das tendências demográficas negativas na sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas. Foram apresentadas medidas ambiciosas de reforma estrutural nos domínios da saúde, da educação, do sistema de pensões e da administração pública e fiscal, com vista a reforçar a eficácia e a eficiência das receitas e despesas públicas, bem como a aumentar o potencial de crescimento da economia, de forma a garantir uma convergência sustentável na União Europeia. As reformas prevêem a optimização das estruturas existentes, a simplificação do emprego no sector público, a alteração do sistema de custeio e do mecanismo de financiamento dos serviços de saúde, a aplicação de medidas no contexto da estratégia recentemente adoptada de reforma do sistema de pensões, medidas de reforma do ensino superior e da I&D e a alteração do modelo de gestão dos activos públicos.

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Atendendo aos riscos para os objectivos orçamentais atrás referidos, pode considerar-se que a estratégia orçamental do programa está em perfeita consonância com as exigências do Pacto, contribuindo para preservar a estabilidade macroeconómica e a confiança dos investidores na economia búlgara. Prevê uma consolidação estrutural muito ambiciosa, de – 2¾ % do PIB em 2010, sem ulteriores melhorias nos anos seguintes. A consolidação prevista em 2010 não é totalmente sustentada pelas medidas constantes do programa. Além disso, a sua plena concretização depende de um cenário macroeconómico optimista, existindo ainda o risco de uma revisão em alta do défice de 2009. A partir de 2011, a reduzida especificação de medidas no programa poderá comprometer ainda mais a trajectória de ajustamento prevista. Prevê-se que o OMP seja alcançado e largamente excedido já em 2010, abrindo o caminho para uma consolidação estrutural ambiciosa face à conjuntura económica negativa vigente, bem como aos riscos para a estratégia orçamental atrás referidos. A tendência orçamental global, expressa na alteração do equilíbrio estrutural, é restritiva em 2010 e geralmente neutra em 2011, prevendo-se que seja menos estrita em 2012. O objectivo a médio prazo do programa de manter excedentes de ½ % do PIB (corrigidos de variações cíclicas) deverá ser alcançado a partir de 2010.

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No respeitante aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os Programas de Estabilidade e Convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos (5).

i)

continuar a aplicar políticas orçamentais rigorosas e adoptar novas medidas de consolidação para concretizar o objectivo do programa para 2010 tendo em vista sustentar o ajustamento em curso dos desequilíbrios externos e preservar a confiança dos investidores na economia; conter, nomeadamente, os aumentos salariais do sector público, de forma a contribuir para uma moderação salarial global e o aumento da competitividade,

ii)

melhorar a eficiência da despesa pública através da aplicação enérgica das reformas estruturais previstas no domínio da administração pública, da saúde, da educação e do sistema de pensões, de forma a estimular a produtividade e garantir a convergência sustentável na União Europeia.