EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli4. 12. 2018

COM(2018) 785 final

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE EMPTY

Správa o hodnotení rámca EÚ pre vnútroštátne stratégie integrácie Rómov do roku 2020

{SWD(2018) 480 final}

1. Úvod

Rámec EÚ pre vnútroštátne stratégie integrácie Rómov do roku 2020 1  je prvou iniciatívou EÚ zameranou na Rómov, ktorej súčasťou je kontrolný mechanizmus. Jeho hlavným cieľom je bojovať proti socioekonomickému vylúčeniu a diskriminácii Rómov podporovaním rovnakého prístupu ku vzdelaniu, zamestnanosti, zdravotnej starostlivosti a bývaniu. Prostredníctvom tohto rámca boli členské štáty vyzvané, aby vypracovali vnútroštátne stratégie integrácie Rómov (NRIS) 2 a vytvorili vnútroštátne kontaktné miesta pre Rómov (NRCP) na koordináciu plánovania týchto stratégií, ich vykonávania a monitorovania s cieľom splniť ciele EÚ v oblasti integrácie Rómov. Pre každý cieľ integrácie Rómov obsahuje rámec EÚ súbor opatrení, ktoré členské štáty môžu prijať. V krajinách zapojených do procesu rozširovania 3 bol doplnený piaty cieľ, ktorým je prístup k občianskej dokumentácii a EÚ sa usiluje zlepšiť poskytovanie predvstupovej pomoci, posilniť zapojenie občianskej spoločnosti a posilniť monitorovanie.

Rámček 1: Ciele EÚ v oblasti integrácie Rómov

V reakcii na závery Rady o urýchlení procesu integrácie Rómov 4 sa uskutočnilo hodnotenie zahŕňajúce obdobie rokov 2011 – 2017. Táto správa sumarizuje zistenia otvorenej verejnej konzultácie, výsledky hodnotenia a hlavné poznatky získané z hodnotenia. Pripojený pracovný dokument útvarov Komisie priložený k tejto správe obsahuje celé hodnotenie.

2. Verejná konzultácia

V rámci konzultácie sa skúmali príčiny vylúčenia, spôsoby ich riešenia a príslušní aktéri a prioritné opatrenia. Zhromaždili sa názory na úspechy, výzvy a pokroky súvisiace s rozvojom politík, ako aj so situáciou Rómov v oblasti vzdelania, zamestnanosti, zdravotnej starostlivosti, bývania a so situáciou týkajúcou sa diskriminácie/odporu voči Rómom 5 . Závery obsahujú vnímanie zainteresovaných strán, ako sú vnútroštátne kontaktné miesta pre Rómov, organizácie občianskej spoločnosti a jednotlivci z členských štátov a krajín zapojených do procesu rozširovania.

Veľká väčšina z 240 respondentov sa domnieva, že situácia Rómov je horšia ako situácia nerómskeho obyvateľstva vo všetkých piatich oblastiach, najmä pokiaľ ide o diskrimináciu, zamestnávanie a bývanie. Väčšina si taktiež myslí, že vo všetkých týchto oblastiach sú na zlepšenie situácie potrebné verejné intervencie zo strany inštitúcií EÚ, ako aj vnútroštátnych orgánov.

Pokiaľ ide o zmeny od roku 2011, väčšina ľudí vidí zlepšenie v oblasti vzdelávania. Zatiaľ čo mnohí vnímajú zlepšenie zdravotnej starostlivosti, názory týkajúce sa zamestnanosti sa líšia. Pokiaľ ide o bývanie aj diskrimináciu, viac je tých, ktorí sú presvedčení, že situácia sa zhoršuje, ako tých, ktorí vidia zlepšenie.

Graf 1: Vnímané zmeny v situácii Rómov od roku 2011

Otvorená verejná konzultácia

Pokiaľ ide o rozvoj politík na úrovni EÚ, najväčší pokrok bol zaznamenaný v oblasti vzdelávania a boja proti diskriminácii. Aj situáciu v oblasti zdravia a zamestnanosti vníma viac ľudí ako lepšiu než ako horšiu. Pokiaľ ide o bývanie, negatívne názory sú početnejšie ako pozitívne. V oblasti rozvoja politík na vnútroštátnej úrovni je pozitívne vnímaná oblasť vzdelávania a zdravotnej starostlivosti a negatívne je vnímaná oblasť zamestnanosti, diskriminácie, a najmä bývania.

Z odpovedí vyplýva, že úspešné stratégie integrácie Rómov na európskej aj vnútroštátnej úrovni musia byť komplexné, musia zahŕňať aspoň kľúčové oblasti rámca EÚ, ako aj boj proti odporu voči Rómom. Zo zoznamu 20 možných prioritných oblastí 6 vyplýva ako jednoznačná priorita vzdelávanie (67 % na európskej a 76 % na vnútroštátnej úrovni), po ktorom nasleduje zamestnanosť (49 % na európskej a 57 % na vnútroštátnej úrovni), zatiaľ čo viac ako tretina respondentov na európskej aj vnútroštátnej úrovni vybrala ako priority boj proti diskriminácii a odporu voči Rómom a prístup k bývaniu a zdravotnej starostlivosti.

Potrebu komplexného prístupu naznačujú aj zistenia, že existuje viacero príčin vylúčenia, ktoré musia stratégie integrácie riešiť súčasne. Patria medzi ne najmä diskriminácia a odpor voči Rómom, obmedzený politický záväzok, nedostatočná účasť Rómov, obmedzené kapacity inštitúcií a nedostatočné financovanie.

Podľa názoru 60 % respondentov vnútroštátne, regionálne a miestne orgány potrebujú podporu EÚ na zlepšenie situácie Rómov. Zainteresované strany vidia väčšiu úlohu EÚ ako vnútroštátnych orgánov pri monitorovaní a presadzovaní európskych právnych predpisov týkajúcich sa nediskriminácie a antirasizmu a pri stanovení rozvoja a vykonávania ambicióznych politík začleňovania Rómov ako podmienky pre prístup k financovaniu. Očakáva sa, že vnútroštátne orgány budú hrať väčšiu úlohu v opatreniach na boj proti odporu voči Rómom (ako je napríklad budovanie komunity medzi rómskym a nerómskym obyvateľstvom, nediskriminácia a odborná príprava v oblasti začleňovania Rómov pre verejných činiteľov alebo zahrnutie rómskej histórie a kultúry do učebných plánov) a pri zvyšovaní aktivity Rómov (politická účasť, národné fóra spolupráce, budovanie kapacít, zapojenie do rozvoja a monitorovania politík).

Úspechy (zvýšenie dôležitosti začleňovania Rómov v politickom programe, finančné prostriedky EÚ, uznanie odporu voči Rómom ako osobitnej formy neznášanlivosti) sú spájané s EÚ namiesto vnútroštátnej úrovne. Pokiaľ ide o problémy spojené s rámcom a stratégiami NRIS, všeobecným problémom, ktorý zdôraznila väčšina zainteresovaných strán zapojených do verejných konzultácií, je chýbajúce efektívne uplatňovanie hľadiska začleňovania Rómov (t. j. citlivosť hlavných verejných politík na potreby Rómov).

3. Výsledky podľa hodnotiacich kritérií

V hodnotení sa posudzovalo päť základných kritérií (relevantnosť, súdržnosť, účinnosť, efektívnosť a pridaná hodnota EÚ) a tri dodatočné (spravodlivosť, koordinácia, udržateľnosť). Prehľad dodatočných kritérií je uvedený nižšie spolu so základnými hodnotiacimi kritériami, s ktorými najviac súvisia (spravodlivosť pod relevantnosťou, koordinácia pod účinnosťou a udržateľnosť pod pridanou hodnotou EÚ).

3.1. Relevantnosť

V analýze relevantnosti sa skúma, či stanovené ciele boli primerané potrebám v danom čase a či sú relevantné aj v súčasnosti. Relevantnosť sa vyhodnotila ako celkovo pozitívna s obmedzeniami. V hodnotení sa potvrdilo, že prioritné oblasti sú pre začleňovanie Rómov kľúčové a že sú platné aj v súčasnosti.

V hodnotení sa zistili aj nedostatky v počiatočnom návrhu rámca:

·Cieľ v oblasti vzdelávania (aby všetky rómske deti dokončili aspoň základné vzdelanie), hoci je relevantný, nebol ambiciózny.

·Boj proti diskriminácii bol všeobecným cieľom, išlo o prierezovú tému bez konkrétneho cieľa v oblasti nediskriminácie. Opatrenia zamerané na odpor voči Rómom sa ukázali ako nedostatočné, hoci v rámci boli identifikované opatrenia na boj proti diskriminácii v každej oblasti politiky a v následných politických dokumentoch EÚ bol odpor voči Rómom uznaný ako špecifická forma neznášanlivosti 7 , a určili sa aj kroky na úrovni EÚ aj vnútroštátnej úrovni zamerané na boj proti diskriminácii, rasizmu a xenofóbii v súlade s právnymi predpismi EÚ 8 .

·Hoci sa v rámci zdôraznila rozmanitosť pod širším zastrešujúcim pojmom Rómovia 9 , ukázalo sa, že má obmedzenú kapacitu na obsiahnutie rozmanitosti v rómskej populácii. Dostatočná pozornosť sa nevenovala zameraniu na konkrétne skupiny medzi Rómami, ktorým by sa riešila rodová dimenzia alebo viacnásobná diskriminácia (spravodlivosť).

S rešpektom ku kompetenciám členských štátov poskytuje rámec EÚ flexibilitu na prispôsobenie jeho cieľov a výber cieľových skupín podľa konkrétnych vnútroštátnych súvislostí. Táto flexibilita znamená, že relevantnosť rámca je úzko spojená s vhodnosťou a ambicióznosťou cieľov a opatrení stanovených v stratégiách NRIS. Hoci tento prístup môže posilniť relevantnosť opatrení, v hodnotení sa zistilo, že celkovo prispel k fragmentovanému vykonávaniu, čo znižuje účinnosť.

3.2. Účinnosť

V analýze účinnosti sa posudzuje rozsah, v akom rámec doteraz pokročil smerom k dosiahnutiu svojich cieľov, tak v zmysle cieľov integrácie Rómov, ako aj nastavenia nástrojov a štruktúr pre integráciu Rómov na úrovni EÚ a vnútroštátnej úrovni (koordinácia).

Účinnosť v pokroku pri dosahovaní cieľov integrácie Rómov bola vyhodnotená ako celkovo obmedzená s významnými rozdielmi v jednotlivých oblastiach a krajinách 10 . Zistilo sa, že vzdelávanie je oblasť s najvyšším pokrokom (zlepšenia v predčasnom ukončení školskej dochádzky, vzdelávaní v ranom detstve a povinnej školskej dochádzke, ale zhoršenie v segregácii). Zdravotný stav Rómov sa v ich vlastnom vnímaní zlepšil, ale poskytovanie zdravotnej starostlivosti je naďalej obmedzené. Žiadne zlepšenie sa nezistilo v prístupe k zamestnávaniu a podiel mladých Rómov, ktorí nie sú zamestnaní, ani nie sú v procese vzdelávania alebo odbornej prípravy (NEET), sa dokonca zvýšil. Situácia s bývaním je naďalej zložitá. Pokiaľ ide o všeobecný cieľ boja proti chudobe, zaznamenal sa istý pokrok. Odpor voči Rómom a trestné činy z nenávisti sú naďalej predmetom veľkých obáv, napriek dôkazom o určitom obmedzení skúseností Rómov s diskrimináciou pri prístupe k službám v určitých oblastiach.

Graf 2: Zmeny v období 2011 – 2016 v situácii Rómov v oblastiach politiky, chudobe; diskriminácia podľa oblasti a odpor voči Rómom

FRA 2011, 2016, 2017

Účinnosť v zmysle koordinácie sa vyhodnotila ako pozitívna na úrovni EÚ a obmedzená na vnútroštátnej úrovni. Podľa záverov hodnotenia bolo úspechom rámca vytvorenie alebo posilnenie nástrojov a riadiacich štruktúr a budovanie kapacít a spolupráce aktérov pracujúcich na začleňovaní Rómov. Rámec ďalej prispel k zlepšeniu spolupráce zainteresovaných strán na úrovni EÚ a vnútroštátnej úrovni, ale účasť zatiaľ nemá dostatočný vplyv na tvorbu politík a návrh služieb. Na vnútroštátnej úrovni rámec podnietil rozvoj nástrojov – vnútroštátnych stratégií pre rómsku problematiku, kontaktných miest (NRCP) a platforiem –, ale zosúladenie stratégií NRIS s cieľmi integrácie Rómov nie je úplné. Závery hodnotenia takisto priniesli poznatok, že hoci zriadenie NRCP viedlo k zlepšeniu spolupráce medzi subjektmi verejnej správy a medzi verejnou správou a ostatnými zainteresovanými stranami, niektorým NRCP však stále chýba inštitucionálna váha, zdroje a kapacita.

3.3. Súdržnosť

V analýze súdržnosti sa skúma, ako dobre rámec EÚ spolupracuje s ďalšími nástrojmi EÚ a vnútroštátnymi nástrojmi. Súdržnosť sa vyhodnotila ako pozitívna na úrovni EÚ a obmedzená na vnútroštátnej úrovni.

Z hodnotenia vyplýva, že na úrovni EÚ sa dosiahol pokrok v oblasti mobilizácie politiky, financovania a právnych nástrojov na začleňovanie Rómov. Je to najmä prípad stratégie Európa 2020 (prostredníctvom synergií medzi cieľmi stratégie Európa 2020 a cieľmi integrácie Rómov a odporúčaniami pre jednotlivé krajiny týkajúcimi sa Rómov) a Európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF 2014 – 2020: investičná priorita špecifická pre Rómov 11 a ex ante kondicionalita). Navyše sa vytvorilo prepojenie medzi stratégiou Európa 2020 a fondmi EŠIF: členské štáty, ktoré dostali odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa Rómov, mali zahrnúť investičnú prioritu špecifickú pre Rómov a použiť fondy EŠIF na reformu politiky začleňovania. To potom iniciovalo uplatniteľnosť tematickej ex ante kondicionality týkajúcej sa Rómov a príslušné kritériá splnenia, ktoré sú úzko späté s cieľmi rámca.

V hodnotení sa naznačuje, že úspechom rámca bolo aj uplatňovanie cieľov týkajúcich sa hľadiska začleňovania Rómov v takých oblastiach, akými sú rozširovanie 12 , mestská agenda 13 , politiky EÚ pre boj proti obchodovaniu s ľuďmi 14 alebo nedávne návrhy, napríklad prepracovanie smernice o pitnej vode 15 . Poznamenáva sa však v ňom, že Rómovia sa výslovne neuvádzajú v záruke pre mladých ľudí alebo Európskom pilieri sociálnych práv. Rámec EÚ a právne nástroje EÚ sa vo veľkej miere dopĺňajú v zmysle cieľov a rozsahu pôsobnosti. Presadzovanie právnych predpisov EÚ Komisiou posilňuje politické ciele rámca, zatiaľ čo monitorovanie vykonávania stratégií NRIS poskytuje Komisii informácie o aktuálnom stave právnych predpisov EÚ.

Vo vyhodnotení sa zistilo, že na vnútroštátnej úrovni prispel rámec k uplatňovaniu hľadiska integrácie Rómov v právnych, politických a finančných nástrojoch v obmedzenejšom rozsahu. Väčšina stratégií NRIS nie je dobre prepojená s verejnými politikami. Hlavnou prekážkou je obmedzený vplyv NRCP na návrh, vykonávanie a rozhodovací proces všeobecných politík.

3.4. Efektívnosť

Analýza efektívnosti posudzuje vzťah medzi zdrojmi použitými pri intervencii a dosiahnutými zmenami. Hodnotenie bolo zamerané na efektívnosť monitorovania a podávania správ a pokúsilo sa v ňom posúdiť náklady a prínosy v kontexte rámca EÚ a stratégií NRIS.

Efektívnosť systémov monitorovania a podávania správ sa vyhodnotila ako obmedzená. Nástroje na monitorovanie sa postupne vyvíjali. V odporúčaní Rady z roku 2013 sa zaviedlo komplexné podávanie správ členskými štátmi, hoci iba od roku 2016 16 . Toto podávanie správ sa v súlade so záväzkami členských štátov v prvom rade zameriava na integračné opatrenia namiesto ukazovateľov výstupov a výsledkov, ktoré by umožnili meranie celkovej účinnosti intervencií. Z hodnotenia vyplýva, že online vykazovací nástroj, ktorý poskytla Komisia na podávanie správ z vnútroštátnej úrovne na európsku úroveň, je pozitívnym krokom smerom k vzdelávaniu v oblasti politiky a transparentnosti, ale stále obsahuje nedostatky, ktoré treba vyriešiť (pozri časť 4.5.). Prostredníctvom prieskumov financovaných agentúrou FRA a nástrojom IPA bolo zabezpečené nezávislé monitorovanie, čo umožnilo priebežné sledovanie pokroku. Komisia od roku 2017 vedie projekt na monitorovanie vykonávania stratégií NRIS koordinovanými koalíciami občianskej spoločnosti 17 .

V hodnotení sa uvádza, že náklady a prínosy nemohli byť presvedčivo kvantifikované, vyhodnotené a pripísané rámcu. Zatiaľ čo náklady sú krátkodobé, väčšina potenciálnych prínosov má dlhodobý charakter a nedá sa realizovať do roku 2020. Z dlhodobého hľadiska by pokrok vo vzdelávaní, zamestnávaní, bývaní a zdraví nielen znížil chudobu Rómov, ale priniesol aj fiškálne prínosy, ako napríklad príspevky do štátneho rozpočtu alebo vplyv na využívanie verejných statkov a služieb (zníženie poberania sociálnych dávok). Integrácia Rómov by mohla mať pozitívny vplyv na pracovný trh (vyššia efektívnosť vďaka menšiemu nedostatku pracovných síl a zručností) a ekonomiku vrátane HDP.

3.5. Pridaná hodnota EÚ

V analýze pridanej hodnoty EÚ sa hľadajú zmeny, ktoré spôsobil rámec navyše oproti tomu, čo sa dá rozumne očakávať od samotných zainteresovaných strán alebo v prípade, ak sa by žiadna akcia nerealizovala. Pridaná hodnota EÚ sa vyhodnotila ako pozitívna. V hodnotení sa poznamenáva, že akcia EÚ poskytla pridanú hodnotu vnútroštátnym politikám týkajúcim sa Rómov a ich vykonávaniu prostredníctvom politických, riadiacich a finančných dimenzií.

Rámček 2: Pridaná hodnota EÚ

V hodnotení sa zistilo, že bez rámca EÚ by sa rómskym otázkam venovala menšia pozornosť v politickom programe EÚ. V niektorých krajinách môžu stratégie NRIS zaniknúť; v iných môže dôjsť k ich oslabeniu, čím by sa ešte viac zmenšil politický záväzok voči začleňovaniu Rómov. Ukončenie rámca by malo za následok nižšie množstvo a rozsah monitorovania a podávania správ. Niektoré súčasné vnútroštátne politiky a cielené štruktúry by sa zastavili alebo by boli menej funkčné a skôr symbolické. Podľa hodnotenia je potrebné venovať viac času na konsolidáciu fungujúcich štruktúr, zaistenie udržateľnosti a dlhodobého vplyvu politík. Je dôležité, aby stratégie NRIS riadené spoločným rámcom pokračovali a zlepšovali sa. Hoci v počiatočnej fáze sa dosiahli nejaké hmatateľné, hoci nedostatočné výsledky, v hodnotení sa uvádza, že celý proces je potrebné posilniť a lepšie zamerať s dôrazom na lepší politický záväzok, zavedenie konkrétnych merateľných cieľov a dôsledného monitorovania a efektívnejšie vykonávanie s podporou dostatku finančných prostriedkov a systémov participatívneho riadenia.

4. Hodnotenie: závery a získané poznatky

Vo vyhodnotení sa ukázalo, že rámec bol kľúčovým prvkom pre rozvoj európskych a vnútroštátnych nástrojov a štruktúr zameraných na podporu začleňovania Rómov, ale cieľ „ukončiť vylúčenie Rómov“ sa nepodarilo dosiahnuť. V záveroch hodnotenia, ako aj v skorších každoročných posúdeniach I , ktoré uskutočnila Komisia v súvislosti s vykonávaním stratégií NRIS, sa poukazuje na najdôležitejšie priority, ktorým je potrebné sa venovať; patria medzi ne potreba lepšieho uplatňovania hľadiska, jasné zameranie na boj proti odporu voči Rómom, zlepšenie partnerstva a participácie Rómov, zohľadňovanie rozmanitosti medzi Rómami (so zameraním na rómske ženy, mládež a deti) a lepšie určovanie cieľov, zber údajov a podávanie správ na podporu vzdelávania v oblasti politiky. 18

4. 1. Kombinácia účinného uplatňovania hľadiska a cielenia na Rómov na zaistenie udržateľnosti

Podľa záverov hodnotenia je potrebné efektívnejšie mobilizovať rámec EÚ a stratégie NRIS na zaistenie toho, aby sa potreby Rómov zohľadňovali vo všeobecných politikách. Začlenenie Rómov bude realitou vtedy, keď všeobecné politiky budú zodpovedať ich špecifickým potrebám. Väčšine súčasných politík zameraných na začleňovanie Rómov chýba systematické hľadisko. V hodnotení sa zistilo, že vnútroštátne orgány by mali postupovať podľa dvojitej stratégie – dosiahnuť inklúziu vo všeobecných službách a poskytovať cielené programy pre tých najzraniteľnejších. Stratégie NRIS by mali podrobne uvádzať, ako ešte viac začleniť Rómov do politík vzdelávania, zamestnávania, zdravia a bývania a aké konkrétne opatrenia sa vypracujú na prekonanie konkrétnych nevýhod a zaistenie účinného rovnakého prístupu v rozličných oblastiach. Preto by členské štáty mali naplno využiť investičnú prioritu zameranú na integráciu marginalizovaných komunít, ako sú napríklad Rómovia, a ďalšie súvisiace investičné priority.

V súvislosti s týmto bodom Komisia pre nariadenia o fondoch EŠIF po roku 2020 navrhla posilniť prepojenie medzi stratégiami NRIS a financovaním EÚ, a tak zachovať konkrétny cieľ socioekonomickej integrácie marginalizovaných komunít, ako sú napríklad Rómovia, a umožniť využitie finančných prostriedkov iba vtedy, ak budú spojené s posilnenými tematickými základnými podmienkami, ktoré zahŕňajú požiadavky pre stratégie NRIS 19 :

·opatrenia na urýchlenie integrácie Rómov a prevenciu a odstránenie segregácie,

·zohľadnenie rodovej dimenzie a situácie mladých Rómov,

·stanovenie východiskových bodov, merateľných čiastkových cieľov a konečných cieľov,

·postupy na monitorovanie, hodnotenie a kontrolu,

·postupy na uplatňovanie hľadiska začleňovania Rómov na regionálnej a miestnej úrovni,

·postupy na zabezpečenie toho, aby sa navrhovanie, vykonávanie, monitorovanie a kontrola stratégií NRIS vykonávali v úzkej spolupráci s rómskou občianskou spoločnosťou a všetkými ostatnými príslušnými zainteresovanými stranami, a to aj na regionálnej a miestnej úrovni.

Začleňovanie Rómov patrí aj medzi tematické priority pre budúcu pomoc regiónu krajín zapojených do procesu rozširovania v rámci nástroja IPA III.

Taktiež na úrovni EÚ sa v hodnotení navrhuje posilniť konzistentnosť medzi rámcom a ostatnými politikami. Malo by sa zintenzívniť prepojenie politických priorít (tých, ktoré podporujú inkluzívnu štrukturálnu reformu v rámci semestra a politiky rozširovania, ako aj cielených politík v rámci stratégií NRIS) s financovaním EÚ. Komisia by mohla napríklad preskúmať ďalšie možnosti podmienenia financovania bojom proti diskriminácii a odporu voči Rómom a naplno využívať synergie medzi cieľmi integrácie Rómov a kľúčovým politickým úsilím EÚ a medzinárodným úsilím, ako je napríklad Európsky pilier sociálnych práv a Agenda OSN 2030 pre udržateľný rozvoj, čo je ďalší mechanizmus, ktorého plné využitie by sa malo zvážiť.

4.2. Väčší dôraz na boj proti diskriminácii a odporu voči Rómom

Vo vyhodnotení sa zistilo, že medzi hlavné nedostatky patrí absencia konkrétneho cieľa nediskriminácie a cielených stratégií a opatrení na boj proti odporu voči Rómom. Hoci sa diskriminácia a sociálne vylúčenie navzájom posilňujú, každý Róm môže byť vystavený diskriminácii, ale nie všetci sú sociálne vylúčení.

Na odstránenie tohto nedostatku sa už vyvinulo určité úsilie: odpor voči Rómom sa monitoruje na základe smernice o rasovej rovnosti 20 a rámcového rozhodnutia Rady o boji proti rasizmu a xenofóbii 21 ; monitorovanie nenávistných prejavov v online priestore zahŕňa aj odpor voči Rómom a sú doň zapojené aj rómske mimovládne organizácie 22 ; boj proti diskriminácii a odporu voči Rómom bol uprednostnený vo výzvach v rámci programu Práva, rovnosť a občianstvo, v rámci projektu Rómskeho občianskeho monitoringu, v diskusiách zainteresovaných strán, ako je napríklad európska platforma pre začleňovanie Rómov alebo skupina na vysokej úrovni pre boj proti rasizmu a xenofóbii 23 , a vo výskumnej práci agentúry FRA 24 .

V hodnotení sa navrhuje podporovať členské štáty, aby vykonávali viac opatrení na boj proti diskriminácii a odporu voči Rómom, napr. podľa hodnotenia by stratégie NRIS mali obsahovať cielené opatrenia zamerané na prevenciu a boj proti predsudkami motivovaným trestným činom z nenávisti, nenávistným prejavom a stigmatizácii spôsobenej odporom voči Rómom (napríklad aktualizovanie školských osnov, budovanie komunít ľudí rôzneho etického pôvodu, odborná príprava na zvýšenie citlivosti zamestnávateľov, orgánov zodpovedných za vzdelávanie, zdravie a bývanie, ako aj polície, prokurátorov a sudcov). Systematické úsilie je potrebné na to, aby zabránilo podporovaniu diskriminačných postupov z finančných prostriedkov EÚ. Vzájomné učenie a spolupráca medzi orgánmi verejnej moci, občianskou spoločnosťou, médiami a orgánmi pre rovnosť by mali obsahovať monitorovanie a boj proti odporu voči Rómom. Vnútroštátne kontaktné miesta pre Rómov by mali zapojiť orgány pre rovnosť pri zostavovaní akčných plánov na základe stratégií NRIS na boj proti odporu voči Rómom, rasizmu a diskriminácii.

V hodnotení sa navrhuje, aby boj proti diskriminácii a odporu voči Rómom bol osobitnou prioritnou oblasťou rámca s konkrétnym cieľom nediskriminácie popri štyroch cieľoch integrácie Rómov. Zároveň by mal zostať aj prierezovou prioritou s konkrétnymi cieľmi v každej zo štyroch oblastí politiky. Jasnejšie zameranie na boj proti odporu voči Rómom a diskriminácii by malo doplniť, nie nahradiť prístup začlenenia. To by mohlo posilniť presadzovanie právnych predpisov týkajúcich sa antidiskriminácie a trestných činov z nenávisti, ako aj zvýšiť účinnosť politík sociálnej inklúzie.

4.3. Partnerstvo

V hodnotení sa zistilo, že mechanizmy riadenia sú zavedené na úrovni EÚ aj vnútroštátnej úrovni, ale ich fungovanie je stále obmedzené. Vo všeobecnosti stratégie NRIS nie sú účinne prepojené so všeobecnými politikami, keďže nezahŕňajú kľúčové sektory a zainteresované strany konzistentným spôsobom. Posilnená bola účasť občianskej spoločnosti vo všetkých fázach európskeho viacúrovňového riadenia. Rómovia však stále majú iba obmedzené príležitosti na efektívnu účasť na politickom živote a vo všetkých fázach politického procesu. Posilnenie rámca a stratégií NRIS vyžaduje posilnenie postavenia a budovanie kapacít Rómov, občianskej spoločnosti, vnútroštátnych orgánov, najmä NRCP a miestnych samospráv.

Na zaistenie posilnenia postavenia a participácie Rómov je potrebné podporovať špeciálne opatrenia, ktoré by posilnili hlas Rómov v procese politiky. Patria sem:

·účasť na politickom živote prostredníctvom činnosti spoločenstva,

·podpora účasti Rómov v profesiách, v ktorých sú nedostatočne zastúpení,

·podpora osvedčených postupov pri spolupráci medzi rómskym a nerómskym obyvateľstvom,

·podpora angažovanosti Rómov v miestnych orgánoch a občianskej spoločnosti.

Pri podpore efektívnejšieho zapájania Rómov na všetkých úrovniach je potrebné brať do úvahy rodovú rovnosť.

Z hodnotenia vyplýva, že posilnenie postavenia a budovanie kapacít rómskej a prorómskej občianskej spoločnosti je nevyhnutné nielen pri poskytovaní sociálnych služieb Rómom, ale aj pri rozvoji politík a nezávislých dozorných subjektov. Je potrebné zabezpečiť nepretržité a koordinované zapojenie občianskej spoločnosti do monitorovania vykonávania. Ich zapojenie do návrhu, vykonávania a monitorovania všeobecných politík by sa malo podporovať aj na národnej úrovni, aby sa zaistilo, že tieto politiky budú zohľadňovať aj Rómov. Preto je potrebné podporovať synergie a spoluprácu medzi rómskymi a všeobecnými mimovládnymi organizáciami.

Je potrebné posilniť NRCP v zmysle mandátu, inštitucionálnej kapacity, ľudských zdrojov a rozpočtu. Musia sa stať účinnými obhajcami uplatňovania hľadiska začleňovania Rómov do všetkých príslušných oblastí politiky a zapájať kľúčové útvary na vnútroštátnej úrovni. Preto by mali:

·zaistiť trvalý dialóg so všetkými útvarmi relevantnými pre začleňovanie Rómov,

·pracovať v úzkej súčinnosti s riadiacimi orgánmi,

·spolupracovať s regionálnymi a miestnymi aktérmi,

·zapojiť všetkých relevantných účastníkov do dohľadu nad stratégiami NRIS a príslušnými politikami pre začleňovanie Rómov a antidiskrimináciu,

·posilniť systém konzultácie a dialógu s rómskou občianskou spoločnosťou a ich zapojenie do monitorovania, hodnotenia a podávania správ o vykonávaní.

Miestna samospráva často nemá dostatočné zdroje a odborné poznatky na boj proti diskriminácii a podporu sociálneho začleňovania. Vo väčšej miere by sa mali využívať finančné zdroje EÚ na budovanie miestnych kapacít a podporu rozvoja, vykonávania a monitorovania miestnych stratégií. Zapojenie rómskych komunít do iniciatív, ktoré sú na nich zacielené, a zvyšovanie ich spôsobilosti viesť takéto projekty zlepšuje účinnosť a efektívnosť financovania EÚ na začleňovanie Rómov a prispieva k posilňovaniu postavenia ľudí, ktorí sa zvyčajne označujú ako „cieľová skupina“ 25 .

4.4. Zohľadňovanie rozmanitosti medzi Rómami

V hodnotení sa zistilo, že rámec EÚ má obmedzenú kapacitu na to, aby sa zaoberal rozmanitosťou medzi Rómami. Zistilo sa, že rodová dimenzia je nedostatočná, keďže iba niektoré stratégie NRIS zohľadňujú špecifické zraniteľnosti žien. Prístup zameraný na dieťa by si vyžadoval komplexnejšie stratégie, ktoré by sa zaoberali potrebami detí súčasne v politikách v oblasti vzdelávania, zdravia a bývania, ako aj v oblasti ochrany dieťaťa. Metódy boja proti obchodovaniu s ľuďmi ešte stále nezohľadňujú prístup zameraný na dieťa ani rodovú dimenziu. Viacnásobná a prierezová diskriminácia sa zohľadňuje zriedkavo.

Hoci hlavnou motiváciou pre spustenie rámca EÚ bola mobilita v rámci EÚ po rozšírení, tak rámcu, ako aj väčšine stratégií NRIS chýba zohľadnenie potrieb mobilných Rómov v EÚ, štátnych príslušníkov tretích krajín alebo Rómov bez štátnej príslušnosti. Zohľadnenie týchto potrieb by vyžadovalo konkrétne opatrenia a postupy založené na ľudských právach.

Z hodnotenia vyplýva, že stratégie NRIS by mali lepšie odrážať potreby špecifických skupín a rôznorodosť podmienok v rámci rómskej populácie. Súčasťou stratégií NRIS by mali byť konkrétne ciele a indikátory s cieľom zohľadniť špecifické potreby zraniteľných skupín v každej z kľúčových oblastí. Cieľové skupiny medzi Rómami prislúchajúce k hlavným opatreniam pre začlenenie by mali byť v stratégiách NRIS konkretizované aj vzhľadom na smernicu o právach občanov 26 .

4.5. Stanovenie cieľov, zber údajov, monitorovanie a podávanie správ s cieľom umožniť vzdelávanie v oblasti politiky

Podľa hodnotenia by účinnosť a relevantnosť rámca zlepšilo doplnenie štyroch prioritných oblastí o zameranie na boj proti diskriminácii a odporu voči Rómom ako prierezovú požiadavku aj ako osobitnú oblasť a určenie portfólia jednotlivo prispôsobiteľných cieľov integrácie Rómov s príslušnými zámermi a indikátormi. Konkrétne ciele pre jednotlivé krajiny by sa mohli vyberať z podrobného zoznamu voliteľných cieľov a indikátorov podľa oblastí (diferencované ciele v spoločnom rámci). Vlády by mali aktualizovať svoje ciele a priradiť priority podľa svojich vnútroštátnych okolností a na základe údajov. Flexibilná, ale zároveň štandardizovaná množina zámerov a cieľov môže pomôcť lepšie zohľadniť rozmanitosť v rómskej populácii. Flexibilný rámec indikátorov by umožnil, aby sa v stratégiách NRIS mohla prispôsobiť spoločná množina cieľov vnútroštátnym prioritám, a zlepšil by kvalitu stratégií NRIS niekoľkými spôsobmi:

·Ciele stratégií NRIS je potrebné konkretizovať a rozčleniť vrátane vnútroštátne prispôsobených cieľov pre subsektory.

·Ciele majú určovať konkrétne, kvantifikované a časovo ohraničené zámery v jednotlivých oblastiach s podrobnosťami podľa situácie v jednotlivých krajinách.

·Ciele sa majú stanoviť v absolútnom vyjadrení, aby odrážali zlepšenie situácie Rómov, ako aj v relatívnom vyjadrení vo vzťahu ku všeobecnej populácii s cieľom zmenšiť rozdiely.

·Ciele majú zahŕňať rodové rozdiely a konkrétne potreby jednotlivých skupín.

·V stratégiách NRIS je potrebné stanoviť podávanie správ o príslušných cieľoch a venovať pozornosť prepojeniam medzi cieľmi v kľúčových oblastiach.

Z hodnotenia vyplýva, že je potrebné posilniť systémy zberu údajov, monitorovania a podávania správ. Nedostatok spoľahlivých údajov rozčlenených podľa etnického pôvodu a nedostatok mechanizmov transparentnosti a zodpovednosti sú hlavné výzvy, ktoré spôsobujú, že proces monitorovania je zložitý a nespoľahlivý. Preto je ťažké merať pokrok. Systém monitorovania a podávania správ o stratégiách NRIS by mal poskytovať informácie na politickej a programovacej úrovni, informácie o konkrétnych cielených opatreniach a opatreniach na podporu inkluzívnejších všeobecných politík. Je potrebné zlepšiť dostupnosť údajov a ich rozčlenenie s cieľom zabezpečiť existenciu vhodných údajov na monitorovanie vykonávania, úspechov a efektívnosti. S podporou agentúry FRA a technickej pomoci pre vnútroštátne orgány 27  je potrebné rozvíjať zber údajov, podávanie správ a analýzu na sledovanie pokroku s cieľom uľahčiť vzdelávanie v oblasti politiky založené na dôkazoch. Kvalitatívne údaje by sa mali používať na uvedenie kvantitatívnych indikátorov do súvislostí a lepšie pochopenie konkrétnych faktorov prispievajúcich k úspechu alebo neúspechu jednotlivých intervencií.

Vylepšené vnútroštátne podávanie správ koordinované prostredníctvom NRCP a zapojenie občianskej spoločnosti do monitorovania môžu prispieť k systematizácii poznatkov a dokumentovaniu existujúcich skúseností, čo môže posilniť vzájomné učenie a transfer politiky.

4.6. Zvýšenie ambícií v oblasti pokroku v predvstupovej fáze

Hodnotenie obsahuje aj krajiny v predvstupovom období a v záveroch sa poukazuje na význam ambicióznych cieľov týkajúcich sa integrácie Rómov v predvstupovom období. Preto bola do procesu rozširovania začlenená podpora rovnakého prístupu k vzdelávaniu, zamestnaniu, zdravotnej starostlivosti a bývaniu. Všetky krajiny zapojené do procesu rozširovania prijali NRIS, vytvorili NRCP a zaviedli systém ročného podávania správ podobný členským štátom. Aj keď sa dosiahol pokrok, v súvislosti s uvedenými výzvami treba ešte veľa urobiť.

5. Závery

Vylúčenie a diskriminácia Rómov existujú už stovky rokov. Prekonanie týchto problémov si vyžaduje dlhodobé záväzky a komplexný prístup. Štrukturálne zmeny vyžadujú čas a skutočný vplyv sa nemusí prejaviť minimálne jednu generáciu.

V hodnotení rámca EÚ pre vnútroštátne stratégie integrácie Rómov do roku 2020 sa ukázalo, že rámec EÚ je začiatkom procesu, ktorý napriek mnohým obmedzeniam a vzhľadom na jeho obrovskú úlohu už ukázal pozitívne výsledky a počiatočnú zmenu trendov. Z hodnotenia však vyplýva aj to, že na priblíženie k dosiahnutiu cieľov je možné prijať aj ďalšie opatrenia.

Príloha 1

Tabuľka 1: Zhrnutie posúdenia podľa hodnotiacich kritérií

(1)

     KOM(2011) 173 v konečnom znení.

(2)

     Skratka NRIS je skratkou aj pre integrované súbory politických opatrení.

(3)

     Medzi krajiny zapojené do procesu rozširovania patrí Albánsko, Bosna a Hercegovina, bývalá Juhoslovanská republika Macedónsko, Kosovo*, Čierna Hora, Srbsko a Turecko.

*    Týmto označením nie sú dotknuté pozície k štatútu a označenie je v súlade s rezolúciou BR OSN č. 1244(1999) a so stanoviskom Medzinárodného súdneho dvora k vyhláseniu nezávislosti Kosova.

(4)

     EPSCO, 8. 12. 2016.

(5)

      https://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-evaluation-eu-framework-national-roma-integration-strategies-2020_sk .

(6)

     Prístup k vzdelaniu, zamestnanosti, zdravotnej starostlivosti, bývaniu a základným službám, dokumentácii; podporovanie kultúry a umenia Rómov, vyučovania rómskeho jazyka, vyučovania rómskej kultúry; boj proti diskriminácii, riešenie protirómskeho zmýšľania, posilnenie postavenia Rómov, osobitné opatrenia týkajúce sa rómskych detí, žien a mládeže; znižovanie chudoby; budovanie kapacít pre vnútroštátne, regionálne a miestne orgány, pre občiansku spoločnosť; koordinácia a spolupráca zainteresovaných strán; financovanie; monitorovanie a hodnotenie.

(7)

     Rada Európy (komisia ECRI) definuje odpor voči Rómom ako „osobitnú formu rasizmu, ideológiu založenú na rasovej nadradenosti, formu dehumanizácie a inštitucionálneho rasizmu, ktorý živí historická diskriminácia, čo sa prejavuje okrem iného násilím, nenávistnými prejavmi, využívaním, stigmatizáciou a najotvorenejšou formou diskriminácie“. COM(2017) 458 final, 2008/913/SVV.

(8)

     Smernica Rady 2000/43/ES z 29. júna 2000, ktorou sa zavádza zásada rovnakého zaobchádzania s osobami bez ohľadu na rasový alebo etnický pôvod, a rámcové rozhodnutie Rady 2008/913/SVV z 28. novembra 2008 o boji proti niektorým formám a prejavom rasizmu a xenofóbie prostredníctvom trestného práva.

(9)

     Pojem „Rómovia“ sa používa v súlade s terminológiou európskych inštitúcií a medzinárodných organizácií na označenie niekoľkých rôznych skupín (napríklad Rómovia, Sintovia, Kaleovia, Cigáni, Romaničalovia, Bojášovia, Aškaliovia, Egypťania, Janišovia, Dómovia, Lomovia, Romovia, Abdaliovia) a zahŕňa aj kočovníkov bez popretia špecifických vlastností týchto skupín.

(10)

     Roma integration indicators scoreboard (Hodnotiaca tabuľka ukazovateľov integrácie Rómov), SWD (2017) 286 final/2, ktorá tvorí prílohu dokumentu COM (2017) 458 final.

(11)

     Za obdobie 2014 – 2020 bolo poskytnutých 1,5 mld. EUR pre 12 členských štátov v rámci investičnej priority ESF 9 bod ii) „Integrácia marginalizovaných komunít, ako sú napr. Rómovia“.

(12)

     Hľadisko integrácie Rómov bolo plne uplatňované v rokovaniach o rozšírení. Bolo zahrnuté do kľúčových priorít rozširovania, plánu liberalizácie vízového režimu, rokovaní o kapitole 23 „Súdnictvo a základné práva“, ako aj pomoci z nástroja IPA. Pokrok bol posudzovaný vo výročných správach Komisie.

(13)

     Eurocities 2017: Rómovia v európskych mestách. Brusel. http://nws.eurocities.eu/MediaShell/media/Mapping_of_the_situation_of_Roma_in_cities_FINAL_REPORT.pdf .

(14)

     Pozri výsledky v rámci stratégie EÚ na obdobie 2012 – 2016 zameranej na odstránenie obchodovania s ľuďmi, v ktorých sa odkazuje na situáciu Rómov a ich osobitnú zraniteľnosť a riziko, pokiaľ ide o obchodovanie s ľuďmi. Je to v súlade s komplexným právnym rámcom EÚ v oblasti boja proti obchodovaniu s ľuďmi (smernica 2011/36/EÚ) a súvisiacim politickým rámcom EÚ vrátane oznámenia Komisie s názvom Správa o opatreniach prijatých v nadväznosti na stratégiu EÚ zameranú na odstránenie obchodovania s ľuďmi a stanovenie ďalších konkrétnych opatrení [COM(2017) 728 final].

(15)

     COM(2017) 753 final.

(16)

     A od roku 2017 v regióne rozširovania.

(17)

      https://cps.ceu.edu/roma-civil-monitor . Podobný proces je financovaný aj prostredníctvom nástroja IPA.

(18)

     Pozri prílohu, v ktorej sa nachádza tabuľka so zhrnutím posúdenia podľa hodnotiacich kritérií.

(19)

      https://ec.europa.eu/commission/publications/investing-people_sk pre návrh Komisie z 30. mája 2018 o fonde ESF+; https://ec.europa.eu/commission/publications/regional-development-and-cohesion_sk pre návrh Komisie z 29. mája 2018 o NSU.

(20)

     Smernica Rady 2000/43/ES z 29. júna 2000, ktorou sa zavádza zásada rovnakého zaobchádzania s osobami bez ohľadu na rasový alebo etnický pôvod, Ú. v. ES L 180, 19.7.2000, s. 22 – 26.

(21)

     Rámcové rozhodnutie Rady 2008/913/SVV z 28. novembra 2008 o boji proti niektorým formám a prejavom rasizmu a xenofóbie prostredníctvom trestného práva; Ú. v. EÚ L 328, 6.12.2008, s. 55 – 58.

(22)

      http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=54300.  

(23)

      http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?&item_id=51025  

(24)

     FRA 2018, A presisting concern: anti-Gypsyism as a barrier to Roma inclusion (Pretrvávajúca obava: odpor voči Rómom ako prekážka začleňovania Rómov).

(25)

     Program ROMACT a projekt agentúry FRA s názvom Miestna angažovanosť pre začleňovanie Rómov (LERI) sú príkladom toho, ako môžu metódy spoluúčasti na opatreniach uľahčiť miestne partnerstvá a vytvoriť súdržnosť na miestnej úrovni. http://coe-romact.org/ ; http://fra.europa.eu/en/project/2015/local-engagement-roma-inclusion-leri-multi-annual-roma-programme .

(26)

     Smernica 2004/38/ES.

(27)

   Týka sa to aj kandidátskych krajín so štatútom pozorovateľa.

(I)

 COM/2017/0458 final, COM/2016/0424 final, COM/2015/0299 final, COM/2014/0209 final, COM/2013/0454 final.