kommunal udligning

Formålet med udligning er at udjævne de forskelle mellem kommuner, som kommunerne ikke direkte selv har skabt og kan ændre, dvs. som indgår i deres økonomiske vilkår. Disse såkaldte eksterne forskelle udgøres af to faktorer:

• forskelle i skattegrundlag pr. indbygger
• forskelle i udgiftsbehov pr. indbygger.

En vis procent – udtrykt ved udligningsniveauet – af de opgjorte forskelle i disse to faktorer (målt i forhold til landsgennemsnittet) bliver udjævnet mellem kommunerne. Formålet er, at alle kommuner får nogenlunde lige muligheder for at tilbyde kommunal service ved nogenlunde ensartede skatteprocenter.

Anderledes udtrykt er udligningssystemet en forudsætning for den decentraliserede del af velfærdssamfundet, som kommunerne varetager.

Sammen med bloktilskuddet og enkelte andre finansieringselementer er dette, hvad der betegnes generel udligning.

Udover den generelle udligning findes der også en række særlige ordninger og særtilskud, som også medvirker i udligningsopgaven. Langt de fleste af disse er reguleret via udligningsloven og udgør tilsammen det, der ofte benævnes tilskuds- og udligningssystemet.

Blandt de vigtigste særlige ordninger er:

• udligning af udgifter vedr. indvandrere og efterkommere
• særlige tilskud til udsatte kommuner på øer og i yderområder samt i hovedstadsområdet
• delvis udligning af kommunernes andel af selskabsskat
• finansieringstilskud
• mindre tilskud til ø-kommuner og færger
• delvis udjævning af kommunal dækningsafgift af offentlige ejendomme
• særtilskud til vanskeligt stillede kommuner.

Alle disse tilskud, på nær særtilskud, udmeldes fra Indenrigsministeriet senest den 1. juli forud for budgetåret.

De centrale elementer, som udjævnes i den generelle udligning, er som nævnt skattegrundlag og udgiftsbehov opgjort pr. indbygger.

Skattegrundlaget består af kommunernes udskrivningsgrundlag i form af de skattepligtige indkomster, hvortil lægges en vis procent af de afgiftspligtige grundværdier. Forskellene pr. indbygger i forhold til landsgennemsnittet udlignes typisk med 93 % og 95 % for henholdsvis kommuner med højt og lavt beskatningsgrundlag – enkelte kommuner dog med 75 %.

Udgiftsbehovet er for 2/3's vedkommende sammensat af et demografisk element, som primært afhænger af befolkningssammensætningen. Den sidste 1/3 udgøres af det socioøkonomiske udgiftsbehov, som skal måle udgiftspresset i kommunerne ud fra socioøkonomiske faktorer, som konkret opgøres via de såkaldte udgiftsbehovskriterier. Her udlignes forskellene til det landsgennemsnitlige udgiftsbehov ligeledes med 93 % og med en ekstra udligning for kommuner med højt udgiftsbehov, så udligningsprocenten for disse bliver 95 %.

Der er praksis for, at de kriterier, der kan anvendes i opgørelsen af udgiftsbehov, skal være objektive. Dette er efter traditionen – i idealsituationen – ensbetydende med, at kriteriernes størrelse ikke må kunne påvirkes af kommunerne selv, og at der er en begrundelse for, hvorfor de udvalgte kriterier bidrager til udgiftsbehovet. Endelig skal kriterierne så vidt muligt være konstaterbare for kommuner dvs. opgjort efter officiel statistik.

Hvis en kommune mister mere på udligningsordningerne, end den vinder i skatteprovenu, er der tale om en overudligning. Lovgivningen indeholder et værn imod overudligning, således at kommuner altid beholder en andel af merprovenuet ved en vækst i beskatningsgrundlaget. Loftet er fastsat, så der kan beholdes mindst 7 %, men gælder kun for visse kommuner.

En form for udligning mellem kommuner kan findes helt tilbage til socialreformen i 1930'erne. Det var dog især fra slutningen af 1970'erne og særligt fra året 1984, at det moderne, nuværende udligningssystem blev fastlagt.

Nødvendigheden af øget udligning var i de første årtier fra 1970-kommunalreformen ikke mindst drevet af den gradvise afskaffelse af refusioner. Refusioner er et effektivt instrument til at udligne kommunale forskelle, men de kan have nogle uønskede udgiftsdrivende effekter og er derfor afviklet i vidt omfang, men forskelle må så i stedet håndteres via udligningssystemet.

Siden 1970'erne er der gennemført en lang række ændringer og reformer af systemet. Den seneste reform blev vedtaget i 2020 og trådte i kraft i 2021. 2020-reformen repræsenterede bl.a. et øget omfang af udligning samt afskaffede de hidtidige særlige udligningsordninger i hovedstadsområdet og for kommuner med højt strukturelt underskud.

Reformen indebar dog også skabelsen af flere nye særordninger, en anvendelse af fastfrysning af en række tilskud samt en væsentlig overfinansiering. I dette tilfælde blev der således ikke tale om et nulsumsspil, som udligning ellers er karakteriseret ved. I 2025 blev igangsat et nyt fler-årigt analysearbejde, som kan føre til ændringer af systemet på flere punkter.

Konkrete tal for betalingerne på de enkelte elementer i udligningssystemet kan fås fra den årlige publikation fra Indenrigsministeriet om tilskud og udligning. Hvis der ønskes et samlet tal for omfordelingen via systemet kan et indtryk heraf fås ved at opgøre, hvor megen omfordeling der foretages, set i forhold til en situation uden udligning og med alle statslige tilskud udelukkende fordelt efter indbyggertal. Tal fra en sådan beregning for 2026 er opstillet i tabellen neden for vedr. 15 udvalgte kommuner. Der er valgt fire kommuner som betaler mest pr. indbygger, 7 øvrige kommuner samt 4 kommuner der modtager mest pr. indbygger. Hvis kommunen ifølge beregningen i alt betaler er tallet angivet med minus og hvis den modtager med plus. Beregningen er illustrativ.

De tre små ø-kommuner modtager mest pr. indbygger men er ikke vist i tabellen.

Beregnet således er den samlede omfordeling i 2026 via tilskuds- og udligningssystemet 30,7 mia. kr. Beløbet har været stigende i en årrække, også når der korrigeres for pris- og lønudviklingen. Det kan være udtryk for at kommunerne har fået flere opgaver og derfor et større udligningsbehov, at forskellene i skattegrundlag og forskellige udgiftsbehov kan være øget eller endelig at ambitionen om at udligne er forstærket.

Erfaringerne udligningen har afsløret en række dilemmaer – eller konfliktende hensyn – i indretningen af udligningssystemet. Dilemmaerne tvinger politikerne til at foretage prioriteringer – men giver omvendt også mulighed for at foretage nogle valg.

Eksempelvis kan peges på en mulig konflikt mellem et enkelt og et retfærdigt system. Hvis systemet skal håndtere alle hjørner af de kommunale udgiftsbehov, bliver det nemt temmelig kompliceret.

Et andet dilemma kan bestå mellem retfærdighed og incitamenter. Det skal forstås sådan, at en meget intensiv udligning muligvis kan mindske incitamenterne til, at kommunen forbedrer sin egen økonomiske situation.

Et tredje dilemma står mellem aktualitet og stabilitet. Hvis kommunerne skal kunne forudsige de kommende års betalinger fra tilskud og udligning, kan det være fristende at fastlåse visse betalinger, men det vil gå udover systemets aktualitet.

• kommunestyre – den kommunale økonomi
• kommunestyre
• kommuner med højest og lavest gennemsnitsindkomst pr. indbygger
• kommuner fordelt efter befolkningens forventede levetid
• kommuner med den yngste og ældste befolkning
• kommuner med størst vækst og fald i befolkningstallet
• kommuner fordelt efter valgdeltagelse ved KV21
• kommunernes udgifter til redningsberedskab
• beskyttelsesrum i kommunerne

• Oversigt over tilskud og udligning for kommuner i 2026
• Decentralisering til kommuner (VIVE)
• Kommunal udligning: Principper og dilemmaer (VIVE)